Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1. Khái niệm và đặc điểm giám sát của Hội đồng nhân dân 1. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân Đất nước ta kể từ khi dành được độc lập và đi lên Chủ nghĩa xã hội gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Đảng ta đã ngày càng nhận thức đầy đủ hơn về quyền con người, quyền làm chủ của nhân dân.
Mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực bằng hai hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp, chủ yếu thông qua các cơ quan đại diện: Quốc hội và HĐND các cấp. Trong đó, HĐND là cần thiết và cấp bách để thực hiện tốt hơn với vai trò là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, góp phần tích cực vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Từ khi Hiến pháp năm 2013 ra đời, đã khẳng định quan điểm tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ta thông qua cơ chế: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Hoạt động kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước được thực hiện bởi nhiều phương thức, cách thức khác nhau: giám sát, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo v.
Trong đó hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của các cơ quan khác của nhà nước, tổ chức, cá nhân có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Trong cơ cấu quyền lực đó, “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách 10 nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 113 Hiến pháp 2013) [26, tr. HĐND có quyền quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương đồng thời thực hiện chức năng giám sát đối với toàn bộ hoạt động của các cơ quan cùng cấp khác; giám sát việc thực hiện Nghị quyết của HĐND và hoạt động của các tổ chức, công dân ở địa phương. Việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND có ý nghĩa hết sức quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, cơ quan đại biểu của nhân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân địa phương.
Tuy nhiên hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND hiện nay còn bộc lộ nhiều hạn chế. Mặc dù Hiến pháp đã được thay đổi qua các năm: 1946, 1950, 1980, 1992, 2013, theo đó về vị trí, tính chất pháp lý của HĐND cũng được chỉnh sửa, bổ sung và phát triển: Hiến pháp năm 1946: Hội đồng nhân dân được quy định trong Chương V – Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hiến pháp năm 1959: Hội đồng nhân dân được quy định trong Chương VII – Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính địa phương các cấp. Hiến pháp 1980: Hội đồng nhân dân được quy định tại Chương IX: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Hội đồng nhân dân vẫn được quy định trong Chương IX: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Tại Điều 119 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, 11 chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Năm 2013 Hiến pháp mới ra đời, kế thừa các Hiến pháp của những năm trước và thực hiện Thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Trong Hiến pháp này, Hội đồng nhân dân được quy định trong Chương IX với tên gọi: “Chính quyền địa phương”.
Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013 đã đổi tên Chương IX “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” ở Hiến pháp năm 1992 thành Chương: “Chính quyền địa phương” để làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chỉnh thể của chính quyền địa phương [32]. Tại Khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Theo đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật số: 77/2015/QH13) ra đời quy định tại Điều 6: “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Chức năng của HĐND là hoạt động chủ yếu, thường xuyên, liên tục, có tính ổn định tương đối của HĐND, được quy định bởi nhiệm vụ, mục tiêu của HĐND.
HĐND thực hiện hai chức năng chủ yếu là “quyết định các vấn đề của địa phương” và “giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND” (khoản 2, Điều 113 Hiến pháp năm 2013). Trong hai chức năng này, giám sát có vị trí, vai trò rất quan trọng. Bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho nhân dân, tất cả quyền lực nhà 12 nước thuộc về nhân dân. Bảo đảm Hiến pháp, pháp luật được thực hiện nghiêm túc.
Đồng thời qua giám sát HĐND có cơ sở thực tiễn để thực hiện tốt hơn chức năng quyết định. Giám sát vừa là hình thức hoạt động thực thi quyền lực, vừa là phương thức đảm bảo cho quyền lực nhà nước được thực hiện đúng với phạm vi quyền hạn mà pháp luật đã quy định. Như vậy, có thể thấy ở đâu có quyền lực nhà nước thì ở đó có giám sát. Để đạt được mục tiêu mà quyền lực nhà nước đang hướng đến thì nhất thiết phải duy trì công tác giám sát và phải có cơ chế giám sát hữu hiệu.
Đối với HĐND các cấp thì giám sát là một trong hai chức năng cơ bản, quan trọng. Để nhận thức đúng đắn bản chất, nội dung và phương thức hoạt động giám sát của HĐND trước hết cần làm rõ khái niệm “giám sát”. Theo từ điển Luật học: “giám sát” là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả từ trước đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh”. Trong Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, tại các điều 1, 29, 30 và 31 cũng không quy định rõ giám sát là gì.
Tuy nhiên, có thể hiểu, giám sát là một chức năng luật định, nghĩa là gắn với quyền hạn và trách nhiệm của HĐND. Chức năng được bảo đảm bởi một số hình thức hoạt động và cách làm đặc thù của HĐND. Dưới góc độ giám sát là chức năng của quản lý xã hội, một bộ phận hợp thành quyền lực Nhà nước, giám sát được quan niệm: Là một hệ thống có phân chia các thiết chế (định chế) nhà nước và xã hội được tổ chức và hoạt động theo một cơ chế nhất định. Để biểu thị cho tổng thể các cơ chế xã hội tác 13 động đến hành vi của con người với mục đích khắc phục các sai lệch khỏi các quy phạm mà xã hội tiếp nhận.
Với cách tiếp cận mang tính hệ thống, tính khoa học pháp lý, có ý kiến lại cho rằng: Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. Tuy cách diễn đạt và ý nghĩa của từ "giám sát" có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó trong một công việc, lĩnh vực cụ thể đã thực hiện đúng hay chưa những điều đã quy định; từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với những hành vi sai lệch, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quy định được thực hiện đúng và đầy đủ. Theo từ điển Tiếng Việt: “Giám sát là theo dõi ,kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không” [11, tr. Dưới góc độ ngôn ngữ thông thường “giám sát” được hiểu là: Việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có thẩm quyền đối với chủ thể khác đế qua đó có được các nhận định về các chủ thể này.
Tuy nhiên, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (UBND) 2003 chưa đưa ra khái niệm giám sát. Giám sát là một hình thức thực hiện quyền lực Nhà nước mà HĐND - cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, cho nên giám sát là chức năng của HĐND. Trong bộ máy Nhà nước chỉ Quốc hội và HĐND có chức năng giám 14 sát việc thực hiện pháp luật. Chức năng giám sát của HĐND được cụ thể hoá qua các hoạt động giám sát.
Theo Luật số: 87/2015/QH13 của Quốc Hội Khóa XIII ban hành ngày 20/11/2015 về Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân tại điểm 1, điểm 2 và điểm 6 quy định: Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.