Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH BẢO TRỢ XÃ HỘI 1. Bảo trợ xã hội và chính sách bảo trợ xã hội 1. Bảo trợ xã hội 1. Khái niệm bảo trợ xã hội Bảo trợ xã hội (BTXH) được hiểu theo các quan điểm tiếp cận, tính chất, chức năng, hình thức và mô hình khác nhau.
Phần lớn các tài liệu nghiên cứu chưa lý giải một cách toàn diện về khái niệm BTXH, nhưng cũng đã giải thích thuật ngữ, từ ngữ gần với BTXH (Trợ giúp xã hội, công tác xã hội, phúc lợi xã hội, an sinh xã hội, cứu tế xã hội, cứu trợ xã hội, dịch vụ xã hội). Bộ LĐTBXH (1999): “Bảo trợ xã hội là hệ thống các chính sách, chế độ, hoạt động của chính quyền các cấp và hoạt động của cộng đồng xã hội dưới các hình thức và biện pháp khác nhau, nhằm giúp các đối tượng thiệt thòi, yếu thế hoặc gặp bất hạnh trong cuộc sống có điều kiện tồn tại và có cơ hội hoà nhập với cuộc sống chung của cộng đồng, góp phần bảo đảm ổn định và công bằng xã hội”. Tổ chức lao động quốc tế (ILO) cho rằng: “Bảo trợ xã hội là sự cung cấp phúc lợi cho các hộ gia đình và cá nhân thông qua cơ chế của nhà nước hoặc tập thể nhằm ngăn chặn sự suy giảm mức sống hoặc cải thiện mức sống thấp”. Định nghĩa này nhấn mạnh về bảo hiểm và mở rộng tạo việc làm cho những đối tượng ở khu vực kinh tế không chính thức.
Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) cho rằng: “Bảo trợ xã hội là một hệ thống chính sách công nhằm giảm nhẹ tác động bất lợi của những biến động đối với các hộ gia đình và cá nhân”. Định nghĩa này nhấn mạnh vào tính dễ bị tổn thương của con người nếu không có sự bảo trợ xã hội, tác hại của thiếu bảo trợ xã hội đối với nguồn vốn con người. Theo tài liệu “Social Protection Index for Commited Poverty Reduction” 8 của Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB): Bảo trợ xã hội là các chính sách, chương trình giảm nghèo và giảm sự yếu thế bởi sự thúc đẩy có hiệu quả thị trường lao động, giảm thiểu rủi ro của người dân và nâng cao năng lực của họ để đối phó với rủi ro và suy giảm hoặc mất thu nhập. ADB cũng cho rằng bảo trợ xã hội có 5 hợp phần chính (i) Các chính sách và chương trình thị trường lao động, (ii) Bảo hiểm xã hội, (iii) Trợ giúp xã hội, (iv) Quỹ hỗ trợ phát triển cộng đồng và (v) Bảo vệ trẻ em.
Đây cũng là hợp phần có tính truyền thống của bảo trợ xã hội theo quan niệm của ADB. Quan niệm của cơ quan quốc tế phát triển Anh (DFID): “Bảo trợ xã hội là những hành động công ích nhằm giảm thiểu tính dễ bị tổn thương, nguy cơ gây sốc và bần cùng hoá là những điều không thể chấp nhận được về mặt xã hội”. Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ bị tổn thương và bần cùng hoá. Bảo trợ xã hội hướng vào những người nghèo nhất là những người thuộc tầng lớp có hoàn cảnh không ai mong muốn trong xã hội.
Theo từ điển Tiếng Việt cụm từ “Bảo trợ” có nghĩa là giúp đỡ cho tổ chức hoặc cá nhân có khó khăn về vật chất trong cuộc sống. Còn cụm từ “Trợ giúp” có nghĩa giúp đỡ về vật chất cho đỡ khó khăn, thiếu thốn. Hai thuật ngữ “bảo trợ xã hội” và “trợ giúp xã hội” có nghĩa gần tương đồng nhau, tuy nhiên trong các văn bản, sách báo và giáo trình hiện nay phần lớn sử dụng thuật ngữ “trợ giúp xã hội”. Các văn bản pháp luật về bảo trợ xã hội hiện hành sử dụng cụm từ “trợ giúp xã hội thường xuyên” thay cho “bảo trợ xã hội thường xuyên” hay “cứu tế xã hội thường xuyên”.
Tổng hợp các giải thích trên cho thấy, hầu hết các khái niệm chưa mô tả đầy đủ về BTXH, mà cần giải thích toàn diện hơn nữa về BTXH. Bảo trợ xã hội không chỉ là hoạt động của cộng đồng và xã hội mà phải là trách nhiệm của Nhà nước, không những thế còn là hoạt động có tính chất về công tác xã hội, không dành riêng cho một, hoặc một số đối tượng xã hội, đồng thời 9 BTXH không phải là giải pháp toàn diện về an sinh xã hội, mà chỉ là một hợp phần của an sinh xã hội. Như vậy, có thể hiểu BTXH là các biện pháp, giải pháp, hoạt động trợ giúp bảo đảm của Nhà nước và xã hội đối với các đối tượng BTXH (người bị thiệt thòi, yếu thế hoặc gặp bất hạnh trong cuộc sống) nhằm giúp họ khắc phục những khó khăn trước mắt cũng như lâu dài trong cuộc sống. Việc bảo đảm này thông qua các hoạt động cung cấp tài chính, vật phẩm, các điều kiện vật chất khác cho đối tượng nhằm thúc đẩy phát triển con người giúp họ giảm nghèo lâu dài.
Từ đó, có thể quan niệm về bảo trợ xã hội như sau: Bảo trợ xã hội là sự giúp đỡ của Nhà nước, xã hội, cộng đồng bằng những biện pháp và các hình thức khác nhau đối với các đối tượng bị lâm vào cảnh rủi ro, bất hạnh, nghèo đói… vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến không đủ khả năng tự lo liệu được cho cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình, nhằm giúp họ tránh được mối đe dọa của cuộc sống thường nhật hoặc giúp họ vượt qua những khó khăn, ổn định cuộc sống và hòa nhập cộng đồng. Ngay từ khi ra đời cho đến nay, an sinh xã hội nói chung và bảo trợ xã hội nói riêng đã được đón nhận như một sự đảm bảo cho cuộc sống và đặc biệt có ý nghĩa đối với một bộ phận thành viên xã hội, bộ phận “người yếu thế”. Là sự bảo vệ phổ cập và đồng nhất đối với mọi thành viên xã hội trên cơ sở sự tương trợ cộng đồng, chia sẻ rủi ro, bảo trợ xã hội là hoạt động mang đậm tính nhân đạo, có ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội và pháp luật. Bảo trợ xã hội là một chế định quan trọng trong hệ thống pháp luật an sinh xã hội, điều chỉnh việc trợ giúp vật chất và tinh thần cho nhóm đối tượng có vị thế bất lợi, thiệt thòi, ít có cơ may trong cuộc sống như người bình thường khác và không đủ khả năng tự lo liệu.
Ý nghĩa pháp luật của bảo trợ xã hội xuất phát từ quyền cơ bản của con người. Mỗi người sống trong xã hội 10 đều có quyền được sống, được bình đẳng, được thương yêu, đùm bọc, bảo vệ khỏi những biến cố bất lợi, đặc biệt là khi sự sống bị đe dọa. Vai trò của bảo trợ xã hội Mỗi quốc gia trên thế giới đều hướng tới là đạt được sự tiến bộ xã hội, nghĩa là vừa phải bảo đảm tăng trưởng kinh tế, vừa bảo đảm phát triển xã hội. Thước đo của phát triển xã hội là việc giải quyết các vấn đề xã hội nảy sinh trong quá trình phát triển kinh tế.
Trong đó, có chăm sóc dân cư khó khăn, giải quyết vấn đề bất bình đẳng trong xã hội. Bảo trợ xã hội là một trong những công cụ quản lý của Nhà nước và có vai trò chính sau: Thứ nhất, Bảo trợ xã hội thực hiện chức năng bảo đảm an sinh xã hội (ASXH) của Nhà nước. Thông qua luật pháp, chính sách, các chương trình BTXH, Nhà nước can thiệp và tác động giữ ổn định xã hội, ổn định chính trị, phân hoá giàu nghèo và giảm phân tầng xã hội, tạo sự đồng thuận xã hội giữa các nhóm xã hội trong quá trình phát triển. Kinh tế thị trường càng phát triển thì xu hướng phân hoá giàu nghèo, phân tầng xã hội và bất bình đẳng càng gia tăng.
Để tạo ra sự phát triển bền vững, đòi hỏi Nhà nước càng phải phát triển mạnh mẽ BTXH để điều hòa, hóa giải hoặc giảm thiểu các mâu thuẫn xã hội phát sinh trong quá trình phát triến. BTXH sẽ giúp cho việc điều tiết, hạn chế nguyên nhân nảy sinh mâu thuẫn xã hội, bất ổn của xã hội. Thứ hai, Bảo trợ xã hội thực hiện một phần chức năng tái phân phối lại của cải xã hội. Với chức năng này BTXH sẽ điều tiết phân phối thu nhập, cân đối, điều chỉnh nguồn lực để tăng cường cho các vùng nghèo, vùng chậm phát triến, tạo nên sự phát triển hài hoà giữa các vùng, giảm bớt sự chênh lệch giữa các vùng; giữa các nhóm dân cư, nhất là hỗ trợ nhóm người “yếu thế”.
Thứ ba, Bảo trợ xã hội có vai trò phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu và khắc phục 11 rủi ro, tăng cường khả năng chống chịu và giải quyết một số vấn đề xã hội nảy sinh. Bảo trợ xã hội trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến giảm thiểu rủi ro, hạn chế tính dễ bị tổn thương và khắc phục hậu quả của rủi ro thông qua các chính sách và chương trình cụ thể nhằm giúp cho các thành viên xã hội ổn định cuộc sống, tái hoà nhập cộng đồng, bảo đảm mức sống tối thiếu cho dân cư khó khăn, nhất là trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Đồng thời, trong thế giới hiện đại, với mô hình “quảng canh” khai thác tài nguyên quá mức để phát triển kinh tế, chiến tranh, bệnh dịch, tác động khách quan của các quy luật kinh tế, ảnh hưởng chủ quan trong quá trình quyết định của các chủ thể quản lý,. thường dẫn đến nảy sinh các vấn đề xã hội và gia tăng người nghèo, người khuyết tật, trẻ em mồ côi, người cao tuổi cô đơn.
Bộ phận dân cư này thường chịu nguy cơ tổn thương cao, không tự chủ quyết định cuộc sống và phụ thuộc vào sự hỗ trợ của xã hội, Nhà nước. Các chính sách trợ cấp xã hội, cấp thẻ bảo hiếm y tế, hỗ trợ giáo dục. đối với người tàn tật, người cao tuổi, trẻ em mồ côi, người nghèo, dân tộc thiểu số sẽ giúp cho bộ phận dân cư giảm bớt khó khăn, ổn định an ninh trật tự xã hội. Bảo trợ xã hội với phát triển kinh tế - xã hội (Nguồn: Cục BTXH) 12 Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, bên cạnh "cơ hội" cũng có nhiều "thách thức", "rủi ro"; khi nói đến cơ hội, đến sự thuận lợi mang lại từ hội nhập quốc tế thường là cơ hội cho phát triển kinh tế, ngược lại sự thách thức, rủi ro lại là vấn đề xã hội như bất bình đẳng gia tăng, phân hoá giàu nghèo, phân tầng xã hội, nghèo đói, bần cùng hoá và ô nhiễm môi trường.