Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 1. Khái niệm và vai trò của thực hiện pháp luậtvề ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định …” Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành. Như vậy, khác với văn bản áp dụng pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật có tác động và ảnh hưởng lớn đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do vậy, thực hiện pháp luật về ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật cũng phải tuân theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ, bao gồm nhiều công đoạn khác nhau.
Về nguyên tắc, một văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật, ngoài các yêu cầu về mặt nội dung thì yêu cầu về việc tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản là điều kiện hết sức quan trọng để xác định đó có được coi là văn bản quy phạm pháp luật hay không. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với từng loại văn bản khác nhau. Nếu phân chia theo loại văn bản thì quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm nhiều loại khác nhau như quy trình xây dựng 7 luật, quy trình xây dựng pháp lệnh, quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội, quy trình xây dựng nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, quy trình xây dựng nghị định, quy trình xây dựng quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quy trình xây dựng Nghị quyết của HĐND, quy trình xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh. Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, đến sự vận động phát triển của xã hội.
Do có vai trò quan trọng như vậy nên cần làm sáng tỏ về mặt lý luận, khái niệm thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở cho việc xác định nội dung, hình thức, thủ tục ban hành, xử lý và những vấn đề khác của hoạt động xây dựng văn bản pháp luật trong thực tiễn. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam do nhiều chủ thể ban hành với những nội dung khác nhau và hiệu lực áp dụng cũng khác nhau. Khoản 1 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 giải thích “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Theo quy định trên thì dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết một văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đó có chứa đựng “quy phạm pháp luật” hay không? xác định yếu tố “chứa đựng quy phạm pháp luật” là công việc đầu tiên cần được thực hiện trong toàn bộ quá trình thực hiện pháp luật về ban hành một văn bản quy phạm pháp luật.
Nếu văn bản cần ban hành có chứa “quy phạm pháp luật” thì việc soạn thảo, ban hành văn bản đó phải tuân theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Ngược lại, nếu không 8 chứa quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản đó không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật. Cần lưu ý “chứa đựng quy phạm pháp luật” được hiểu là ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một quy phạm pháp luật. Như vậy từ lý luận khái niệm của văn bản quy phạm pháp luật như trên, gắn với quy định về thực hiện pháp pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luậtcần tuân theo các quy định cụ thể đó là: (1) việc tuân thủ pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (2) việc thi hành pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (3) việc sử dụng các yêu cầu về ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tổ chức triển khai thực hiện trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (4) việc áp dụng pháp luật trong thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Cho nên, để thực hiện có hiệu quả việc thực hiện hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì các chủ thể phải chấp hành tốt các quy định về thực hiện pháp luật để làm sao các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh khi ban hành phải đảm bảo các yếu tố sau: - Văn bản phải chứa quy phạm pháp luật, quy tắc xử sự chung và điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội; - Do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dâncấp tỉnh ban hành; - Được soạn thảo và ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do luật định; - Có hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Từ khái niệm về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ta có thể thấy rằng việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là việc Hội đồng nhân dân, và Ủy ban nhân 9 dân tỉnh thực hiện các quy trình về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng trình tự, thủ tục do luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi của tỉnh. Ngoài ra thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là việc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên theo trình tự, thủ thục về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vai trò của thực hiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của bất kỳchính quyền địa phương nào cũng là hoạch định ra các chính sách cho địa phương mình.
Xét về bản chất, chính sách chính là sáng kiến đẻ ra pháp luật hoặc nếu không thì chí ít nó cũng là nguồn khơi dậy sức sống thực tế của các quy phạm pháp luật được Quốc hội và Chính phủ và các bộ, ngành trung ương ban hành. Qua nghiên cứu cho thấy, vai trò của Chính quyền địa phương trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các tỉnh, thành phố có khác nhau. Tuy nhiên, dù ở tỉnh nào, địa phương nào thì thực tế cũng cho thấy chính quyền luôn đóng một vai trò quan trọng trong công tác này. Chính quyền địa phương không những tự xác định chương trình hoạt động của mình mà còn có những hoạt động và ảnh hưởng tích cực trong thực hiện pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Chúng ta đều biết tầm quan trọng của mỗi văn bản quy phạm pháp luật. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật đều chứa đựng các quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung. Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật là việc tuân thủ, chấp hành các quy phạm pháp luật, áp dụng các quy phạn ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào thực tiễn. 10 Từ sự nhận thức được tầm quan trọng của mỗi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, tầm quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật, làm cho ta hiểu được vai trò vô cùng quan trọng của việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.
Vai trò của việc thực hiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Thứ nhất là,việc thực hiện pháp luật về quy trìnhsoạn thảo nghị quyếtcủa Hội đồng nhân dân là khâu đầu tiên, có vai trò rất quan trọng để hình thành định hướng của nghị quyết. Soạn thảo văn bản có vị trí quan trọng, được ví như bốn bánh xe giúp cho xe có thể chuyển động được. Một văn bản được soạn thảo kỹ lưỡng và đảm bảo các yêu cầu về nội dung cũng như hình thức sẽ giúp cho việc triển khai các bước tiếp theo có nhiều thuận lợi, nhất là khi lấy ý kiến của người dân sẽ không gây bức xúc trong nhân dân về dự thảo, đồng thời giúp cho các cơ quan thẩm tra, thẩm định đánh giá sát thực hơn những vấn đề cần thẩm định, thẩm tra và không mất nhiều thời gian công sức cho việc giải quyết những nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, hoặc những quy định không đảm bảo tính khả thi khi chưa được xem xét, đánh giá kỹ lưỡng khi đưa vào nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai là, về tuân thủ pháp luật về quy trình lấy ý kiến về dự thảo nghịquyết, đặc biệt là lấy ý kiến nhân dân góp ý vào dự thảo có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo cho nghị quyết thể hiện được ý nguyện của nhân dân, nâng cao chất lượng của nghị quyết.
Việc nhân dân tham gia đóng góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là sự thể hiện quyền làm chủ của nhân dân mà còn là nguyên tắc lập pháp, là điều kiện tiên quyết để nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.