I. Vì sao chính sách ứng phó BĐKH tại TPHCM lại cấp thiết
Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM) đang đối mặt với những thách thức nghiêm trọng từ biến đổi khí hậu (BĐKH). Vị thế là trung tâm kinh tế, văn hóa và khoa học hàng đầu cả nước khiến các tác động của BĐKH tại đây trở nên đặc biệt nguy hiểm. Tốc độ phát triển kinh tế và đô thị hóa nhanh chóng đặt TPHCM vào tình thế dễ bị tổn thương. Có hai nguyên nhân chính lý giải cho tình trạng này. Thứ nhất, TPHCM nằm ở vùng thấp của khu vực Đông Nam Bộ và hạ lưu hệ thống sông Đồng Nai, dẫn đến nguy cơ ngập lụt và tác động từ nước biển dâng [1; 111, 148]. Thứ hai, quá trình đô thị hóa thiếu bền vững, chưa xem xét đầy đủ các yếu tố không gian tự nhiên và xã hội, đã làm trầm trọng thêm các rủi ro. Các dự báo khoa học cho thấy tình hình ngày càng đáng lo ngại. Theo Nicholls và cộng sự [127], đến năm 2070, TPHCM có thể là một trong năm thành phố cảng chịu ảnh hưởng nặng nề nhất thế giới. Tình trạng ngập lụt ngày càng trở nên nghiêm trọng, với nhiều điểm ngập mới xuất hiện sau mỗi trận mưa lớn hay triều cường. Để đối phó, chính quyền thành phố đã ban hành và triển khai nhiều chính sách ứng phó BĐKH. Tuy nhiên, các chương trình hành động ban đầu chủ yếu mang tính kỹ thuật về môi trường, ít chú trọng đến vai trò của người dân và cộng đồng. Trong khi đó, các lý thuyết về ứng phó biến đổi khí hậu (ƯPBĐKH) đều khẳng định cộng đồng đóng vai trò quyết định sự thành công. Do đó, việc xây dựng và thực hiện chính sách một cách toàn diện, có hệ thống và huy động được sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội là nhiệm vụ cấp bách, quyết định sự phát triển bền vững của thành phố trong tương lai.
1.1. Tác động của biến đổi khí hậu đến kinh tế xã hội TPHCM
Tác động của biến đổi khí hậu lên TPHCM là hiện hữu và đa chiều, ảnh hưởng sâu sắc đến mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội. Về kinh tế, tình trạng ngập lụt thường xuyên gây thiệt hại trực tiếp đến cơ sở hạ tầng giao thông, hệ thống thoát nước, và các khu công nghiệp, khu chế xuất. Hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp bị đình trệ, chuỗi cung ứng bị gián đoạn, làm giảm năng suất và sức cạnh tranh. Các ngành dịch vụ, đặc biệt là du lịch và bất động sản, cũng chịu ảnh hưởng tiêu cực khi hình ảnh một thành phố thường xuyên ngập lụt làm giảm sức hấp dẫn đầu tư. Về xã hội, BĐKH làm suy giảm chất lượng cuộc sống của người dân. Ngập lụt không chỉ gây khó khăn trong sinh hoạt, đi lại mà còn làm tăng nguy cơ bùng phát dịch bệnh do ô nhiễm nguồn nước. Các nhóm dân cư dễ bị tổn thương, đặc biệt là người nghèo đô thị sống trong các khu vực trũng thấp, là đối tượng chịu ảnh hưởng nặng nề nhất, đối mặt với nguy cơ mất nhà cửa và sinh kế. Các vấn đề an sinh xã hội trở nên căng thẳng hơn, đòi hỏi nguồn lực lớn từ ngân sách để khắc phục hậu quả.
1.2. Tổng quan các chính sách ƯPBĐKH đã ban hành tại TPHCM
Để ứng phó với các thách thức, TPHCM đã chủ động xây dựng và ban hành một hệ thống các văn bản, chương trình hành động về ƯPBĐKH. Quá trình này bắt đầu từ việc tích hợp các mục tiêu quốc gia vào kế hoạch phát triển của thành phố. Các chính sách ban đầu tập trung vào các giải pháp công trình như xây dựng đê bao, cống ngăn triều, và cải tạo hệ thống thoát nước. Nhiều chương trình hành động được triển khai, tập trung vào các lĩnh vực cụ thể như quản lý tài nguyên nước, năng lượng, và giao thông đô thị. Tuy nhiên, qua phân tích, các chính sách này bộc lộ một số hạn chế. Phần lớn mang tính kỹ thuật, chưa thực sự lồng ghép yếu tố xã hội và vai trò của cộng đồng. Sự tham gia của người dân và doanh nghiệp trong quá trình hoạch định và thực hiện chính sách còn mờ nhạt. Các chính sách thiếu sự liên kết đồng bộ giữa các ngành, dẫn đến tình trạng hành động rời rạc. Đây là khoảng trống lớn cần được khắc phục để nâng cao hiệu quả tổng thể của các nỗ lực ứng phó biến đổi khí hậu tại thành phố.
II. 4 thách thức lớn khi thực hiện chính sách BĐKH tại TPHCM
Quá trình thực hiện chính sách ứng phó BĐKH tại TPHCM phải đối mặt với nhiều rào cản và thách thức đáng kể. Những khó khăn này không chỉ đến từ các yếu tố khách quan như điều kiện tự nhiên, mà còn xuất phát từ những hạn chế trong hệ thống quản lý và năng lực thực thi. Thách thức đầu tiên và lớn nhất là sự thiếu hụt một hành lang pháp lý đồng bộ và rõ ràng. Các quy định còn chồng chéo, thiếu sự kết hợp giữa các bên liên quan, tạo ra độ trễ trong việc triển khai các giải pháp ngoài thực tế. Thứ hai, tư duy của một bộ phận lãnh đạo địa phương vẫn còn mang tính “cục bộ”, ưu tiên tăng trưởng kinh tế ngắn hạn hơn là các mục tiêu bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Điều này dẫn đến các hành động thiếu đồng bộ, rời rạc giữa các sở, ban, ngành và các quận, huyện. Thứ ba, năng lực và nguồn lực để thực hiện chính sách chưa được đảm bảo. Nguồn nhân lực chuyên trách về BĐKH còn mỏng, thiếu chuyên môn sâu, đặc biệt ở cấp cơ sở. Nguồn tài chính dành cho các hoạt động ƯPBĐKH chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước, chưa huy động hiệu quả các nguồn lực từ xã hội, đặc biệt là từ khu vực tư nhân. Cuối cùng, sự tham gia của các chủ thể quan trọng như người dân, doanh nghiệp, và các tổ chức xã hội dân sự vào quá trình này còn rất hạn chế, mang tính hình thức. Việc nhận thức chưa đầy đủ về vai trò của các bên liên quan đã làm giảm hiệu quả và tính bền vững của các chính sách.
2.1. Hạn chế về cơ chế phối hợp và phân cấp quản lý
Một trong những rào cản cốt lõi trong thực hiện chính sách ƯPBĐKH là cơ chế phối hợp và phân cấp quản lý còn nhiều bất cập. Mặc dù TPHCM đã thành lập các cơ quan chuyên trách như Văn phòng Biến đổi khí hậu, nhưng sự phối hợp giữa các sở, ngành vẫn chưa thực sự hiệu quả. Vấn đề BĐKH là một vấn đề liên ngành, đòi hỏi sự chung tay của tất cả các lĩnh vực từ quy hoạch, xây dựng, giao thông đến nông nghiệp và y tế. Tuy nhiên, thực tế cho thấy mỗi cơ quan thường chỉ tập trung vào nhiệm vụ của mình, thiếu một cơ chế điều phối đủ mạnh để kết nối các nỗ lực riêng lẻ thành một chiến lược tổng thể. Sự phân cấp trách nhiệm giữa cấp thành phố và cấp quận, huyện cũng chưa rõ ràng, dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc triển khai không nhất quán. Mô hình quản lý hiện tại vẫn mang nặng tính chất “từ trên xuống”, hạn chế sự chủ động và sáng tạo của chính quyền cơ sở, nơi trực tiếp đối mặt và xử lý các vấn đề phát sinh từ BĐKH.
2.2. Khó khăn về nguồn nhân lực và tài chính cho ƯPBĐKH
Nguồn nhân lực và tài chính là hai yếu tố quyết định năng lực thực thi chính sách, và đây cũng là điểm yếu lớn của TPHCM. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác ƯPBĐKH còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Theo khảo sát, trình độ của nhân lực tại Văn phòng ƯPBĐKH thành phố và phòng chuyên môn còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu công việc ngày càng phức tạp. Về tài chính, ngân sách nhà nước dành cho môi trường nói chung và BĐKH nói riêng còn rất khiêm tốn so với nhu cầu thực tế. Các dự án ƯPBĐKH đòi hỏi vốn đầu tư lớn và dài hạn, trong khi nguồn ngân sách lại có hạn. Việc huy động vốn từ các nguồn ngoài ngân sách như ODA, tài trợ quốc tế, hay đầu tư từ doanh nghiệp còn gặp nhiều khó khăn do thiếu cơ chế khuyến khích hấp dẫn và minh bạch. Sự phụ thuộc quá lớn vào ngân sách nhà nước khiến các hoạt động ứng phó biến đổi khí hậu thiếu tính bền vững và quy mô.
2.3. Mức độ tham gia hạn chế của cộng đồng và doanh nghiệp
Mặc dù lý thuyết và thực tiễn đều khẳng định vai trò không thể thiếu của cộng đồng, sự tham gia của người dân và doanh nghiệp vào thực hiện chính sách ƯPBĐKH tại TPHCM vẫn còn rất hạn chế. Các cuộc khảo sát cho thấy người dân ít được tham gia vào quá trình ra quyết định, giám sát hay đánh giá chính sách. Sự tham gia của họ chủ yếu dừng lại ở mức độ thực hiện các yêu cầu từ chính quyền một cách bị động. Tương tự, khối doanh nghiệp, dù là chủ thể quan trọng trong việc giảm phát thải và áp dụng công nghệ sạch, vẫn chưa thực sự lồng ghép vấn đề BĐKH vào chiến lược kinh doanh của mình. Nguyên nhân chính là do thiếu các cơ chế hỗ trợ, khuyến khích cụ thể và phù hợp từ phía nhà nước. Việc thiếu vắng sự tham gia chủ động từ các bên liên quan khiến chính sách xa rời thực tiễn, khó đi vào cuộc sống và làm giảm hiệu quả tổng thể.
III. Phương pháp huy động đa bên vào chính sách ứng phó BĐKH
Để nâng cao chất lượng thực hiện chính sách ứng phó BĐKH, việc huy động sự tham gia của các bên liên quan là giải pháp mang tính đột phá và bền vững. Một chính sách ứng phó BĐKH thành công không thể chỉ dựa vào nỗ lực của cơ quan nhà nước, mà phải là kết quả của sự tương tác và hợp tác chặt chẽ trong một “cộng đồng chính sách”. Cộng đồng này bao gồm nhà nước, người dân, doanh nghiệp, và các tổ chức phi chính phủ (TCPCP). Nhà nước đóng vai trò kiến tạo, định hướng và điều phối, tạo ra một sân chơi công bằng với các cơ chế, chính sách khuyến khích rõ ràng. Thay vì áp đặt từ trên xuống, nhà nước cần chuyển sang vai trò hỗ trợ, tạo điều kiện để các chủ thể khác phát huy thế mạnh của mình. Cần xây dựng các quy trình tham vấn cộng đồng thực chất trong tất cả các khâu của chu trình chính sách, từ hoạch định, triển khai đến giám sát và đánh giá. Đối với doanh nghiệp, cần có các chính sách ưu đãi về thuế, tín dụng, và đất đai cho các dự án đầu tư xanh, sản xuất sạch. Đồng thời, cần thiết lập một thị trường carbon thí điểm để thúc đẩy giảm phát thải. Đối với người dân và các tổ chức xã hội, cần tăng cường năng lực, cung cấp thông tin minh bạch và tạo các kênh đối thoại chính thức để họ có thể đóng góp ý kiến và giám sát việc thực thi chính sách một cách hiệu quả. Việc xây dựng một mô hình hợp tác công-tư và huy động xã hội hóa sẽ giúp giải quyết bài toán về nguồn lực và đảm bảo chính sách đi vào thực tiễn.
3.1. Nâng cao vai trò và trách nhiệm của người dân địa phương
Người dân không chỉ là đối tượng thụ hưởng mà còn là chủ thể trung tâm trong thực hiện chính sách ƯPBĐKH. Để phát huy vai trò này, cần thay đổi cách tiếp cận từ mệnh lệnh sang đối thoại và hợp tác. Trước hết, cần đẩy mạnh công tác truyền thông, nâng cao nhận thức để mỗi người dân hiểu rõ về tác động của BĐKH và trách nhiệm của bản thân. Thông tin về chính sách, kế hoạch hành động cần được công khai, minh bạch và truyền tải bằng ngôn ngữ dễ hiểu. Tiếp theo, cần thiết lập các cơ chế để người dân tham gia một cách thực chất. Có thể thành lập các nhóm giám sát cộng đồng, tổ chức các buổi tham vấn định kỳ về các dự án liên quan đến môi trường tại địa phương. Cần trao quyền và khuyến khích các sáng kiến từ cộng đồng, chẳng hạn như các mô hình phân loại rác tại nguồn, trồng cây xanh, hay các giải pháp thích ứng quy mô nhỏ. Khi người dân cảm thấy tiếng nói của mình được lắng nghe và hành động của họ mang lại giá trị, họ sẽ trở thành những người ủng hộ và thực thi chính sách tích cực nhất.
3.2. Khuyến khích doanh nghiệp lồng ghép BĐKH vào chiến lược
Doanh nghiệp là động lực của nền kinh tế nhưng cũng là nguồn phát thải khí nhà kính chính. Do đó, sự tham gia của doanh nghiệp là chìa khóa để ứng phó BĐKH thành công. Chính sách cần tạo ra cả áp lực và động lực để doanh nghiệp chuyển đổi. Về áp lực, cần hoàn thiện các tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường, áp dụng các chế tài nghiêm khắc đối với hành vi gây ô nhiễm. Về động lực, cần xây dựng một hệ sinh thái hỗ trợ doanh nghiệp phát triển bền vững. Điều này bao gồm các chính sách ưu đãi về thuế, vốn vay cho các dự án công nghệ sạch, tiết kiệm năng lượng. Quan trọng hơn, cần hỗ trợ doanh nghiệp trong việc cải tiến quy trình sản xuất, phát triển sản phẩm thân thiện với môi trường, và xây dựng chuỗi cung ứng xanh. Việc lồng ghép các tiêu chí về BĐKH vào chiến lược kinh doanh không chỉ là trách nhiệm xã hội, mà còn giúp doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh, tiếp cận các thị trường mới và tạo ra giá trị bền vững trong dài hạn.
3.3. Phát huy vai trò của các tổ chức phi chính phủ NGOs
Các tổ chức phi chính phủ (TCPCP) trong và ngoài nước là một nguồn lực quý giá trong cuộc chiến chống BĐKH. Với chuyên môn sâu, kinh nghiệm quốc tế và khả năng kết nối cộng đồng, các tổ chức này có thể đóng góp trên nhiều phương diện. Họ có thể tham gia vào việc nghiên cứu và tư vấn chính sách, cung cấp các bằng chứng khoa học và thực tiễn cho các nhà hoạch định chính sách. Họ cũng đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng năng lực cho cộng đồng và chính quyền địa phương thông qua các chương trình đào tạo, tập huấn. Ngoài ra, NGOs còn là một kênh giám sát độc lập, giúp đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quá trình thực hiện chính sách. Chính quyền TPHCM cần xây dựng một quy trình làm việc cởi mở, minh bạch và tạo điều kiện thuận lợi để các NGOs có thể tham gia và đóng góp một cách hiệu quả nhất vào các nỗ lực ƯPBĐKH chung của thành phố.
IV. Giải pháp hoàn thiện thể chế và nguồn lực ứng phó BĐKH
Để các chính sách ứng phó BĐKH tại TPHCM được thực thi hiệu quả, việc hoàn thiện thể chế và tăng cường nguồn lực là hai nhiệm vụ nền tảng. Thể chế ở đây không chỉ là các văn bản pháp quy mà còn bao gồm cơ cấu tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành và quy trình thực hiện. Cần rà soát, hệ thống hóa lại toàn bộ các văn bản chính sách liên quan đến BĐKH để khắc phục sự chồng chéo, mâu thuẫn và lấp đầy các khoảng trống pháp lý. Mục tiêu của chính sách phải được xác định rõ ràng, nhất quán từ cấp thành phố đến cơ sở, và có thể đo lường được. Bên cạnh đó, cần kiện toàn bộ máy thực hiện chính sách, xác định rõ cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm điều phối chung, đồng thời phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ của từng sở, ngành, quận, huyện. Về nguồn lực, cần có một chiến lược tổng thể và dài hạn. Đối với nguồn nhân lực, cần xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng và thu hút chuyên gia giỏi, hình thành một đội ngũ cán bộ chuyên trách có đủ năng lực. Đối với nguồn tài chính, cần đa dạng hóa các kênh huy động vốn. Bên cạnh việc tăng chi ngân sách, cần xây dựng các cơ chế đột phá để thu hút đầu tư tư nhân, vốn ODA, và các nguồn tài chính khí hậu quốc tế. Việc thiết lập một quỹ ứng phó biến đổi khí hậu của thành phố có thể là một giải pháp hữu hiệu để quản lý và phân bổ nguồn lực một cách tập trung, minh bạch và hiệu quả.
4.1. Xây dựng quy trình thực hiện chính sách BĐKH thống nhất
Một trong những yếu kém hiện nay là thiếu một quy trình chuẩn để tổ chức thực hiện chính sách ƯPBĐKH. Các hoạt động thường diễn ra một cách tự phát, thiếu sự liên kết. Do đó, TPHCM cần xây dựng một quy trình thống nhất, bao gồm các bước cụ thể: (1) Phổ biến và chi tiết hóa chính sách, đảm bảo tất cả các cơ quan và người dân đều hiểu đúng và đủ; (2) Lập kế hoạch hành động chi tiết với mục tiêu, lộ trình, phân công trách nhiệm và nguồn lực cụ thể; (3) Tổ chức triển khai, lồng ghép các hoạt động ƯPBĐKH vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm của các cấp, các ngành; (4) Theo dõi và giám sát tiến độ, thường xuyên kiểm tra, đôn đốc; (5) Đánh giá hiệu quả định kỳ dựa trên các chỉ số rõ ràng; (6) Tổng kết, rút kinh nghiệm và điều chỉnh chính sách cho phù hợp. Quy trình này phải đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan ở mỗi bước, đặc biệt là khâu giám sát và đánh giá, để tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.
4.2. Tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ thực thi chính sách
Con người là yếu tố quyết định. Một chính sách dù hoàn hảo đến đâu cũng sẽ thất bại nếu đội ngũ thực thi yếu kém. Do đó, việc đầu tư vào nguồn nhân lực là yêu cầu bắt buộc. Cần xây dựng các chương trình đào tạo, tập huấn chuyên sâu về BĐKH, quản lý rủi ro thiên tai, và các kỹ năng cần thiết khác như quản lý dự án, vận động chính sách, làm việc với cộng đồng. Các chương trình này cần được thiết kế riêng cho từng nhóm đối tượng, từ cán bộ lãnh đạo, quản lý đến chuyên viên trực tiếp thực thi. Ngoài đào tạo trong nước, cần tạo điều kiện cho cán bộ tham gia các khóa học, hội thảo quốc tế để học hỏi kinh nghiệm. Đồng thời, cần có chính sách đãi ngộ thỏa đáng để thu hút và giữ chân các chuyên gia giỏi, các nhà khoa học làm việc trong lĩnh vực này. Một đội ngũ cán bộ có năng lực và tâm huyết sẽ là động lực chính để đưa chính sách ứng phó BĐKH vào cuộc sống.
