Tổng quan nghiên cứu

Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững là trụ cột cốt lõi trong hệ thống chính sách an sinh xã hội của Việt Nam, hướng tới mục tiêu phát triển con người toàn diện và bảo đảm công bằng xã hội. Khi chuyển đổi phương thức đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang ghi nhận sự gia tăng đáng kể về quy mô đối tượng thụ hưởng. Cụ thể, vào đầu năm 2016, toàn thành phố có 1.567 hộ nghèo với 5.474 nhân khẩu (chiếm tỷ lệ 2,23% tổng số hộ) và 2.787 hộ cận nghèo với 10.164 nhân khẩu (chiếm 3,97% tổng số hộ).

Mặc dù là đô thị loại 1 trực thuộc tỉnh An Giang và giữ vai trò trung tâm kinh tế, thương mại, dịch vụ của vùng tứ giác Long Xuyên với quy mô dân số trên 280.000 người, địa phương vẫn đối mặt với nhiều thách thức nghiêm trọng. Tỷ lệ nghèo khu vực nông thôn ở mức 4,28%, cao hơn gấp đôi so với khu vực thành thị là 1,98%. Bên cạnh đó, tình trạng tái nghèo, thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản, sự chồng chéo giữa các chương trình can thiệp và tâm lý ỷ lại vào trợ cấp nhà nước đã cản trở hiệu quả thực thi chính sách công tại cơ sở.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực thi chính sách giảm nghèo bền vững, đánh giá toàn diện thực trạng triển khai tại thành phố Long Xuyên giai đoạn 2015–2020, làm rõ nguyên nhân của các hạn chế và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng thực thi trong giai đoạn tiếp theo. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở dữ liệu khoa học giúp địa phương kéo giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống còn 0,03% vào cuối năm 2019, đồng thời hoàn thiện cơ chế điều phối chính sách an sinh xã hội đô thị.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết chu trình chính sách công của James Anderson và Peter Boothroyd, tiếp cận chính sách như một chuỗi hành động có mục đích của các cơ quan quản lý nhà nước thông qua các khâu hoạch định, tổ chức triển khai, đôn đốc kiểm tra và đánh giá tổng kết. Đồng thời, luận văn kết hợp khung phân tích tiếp cận nghèo đa chiều của Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) và Ngân hàng Thế giới (WB), mở rộng phạm vi đo lường nghèo đói từ tiêu chí thu nhập truyền thống sang mức độ thiếu hụt 5 dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch - vệ sinh môi trường và tiếp cận thông tin.

Bốn khái niệm nền tảng được chuẩn hóa trong nghiên cứu bao gồm:

  1. Nghèo đa chiều: Tình trạng một bộ phận dân cư không được đáp ứng các nhu cầu sinh hoạt tối thiểu về thu nhập và thiếu hụt từ 3 chỉ số đo lường dịch vụ cơ bản trở lên theo chuẩn quốc gia (700.000 đồng/người/tháng ở nông thôn và 900.000 đồng/người/tháng ở thành thị giai đoạn 2016–2020).
  2. Chính sách giảm nghèo bền vững: Hệ thống quy định, chương trình mục tiêu và nguồn lực công nhằm tác động trực tiếp và gián tiếp vào đối tượng yếu thế để tạo sinh kế tự chủ lâu dài.
  3. Thoát nghèo bền vững: Khả năng duy trì mức thu nhập và năng lực thỏa mãn nhu cầu sống cơ bản trên chuẩn nghèo một cách ổn định ngay cả khi gặp biến cố hoặc rủi ro kinh tế.
  4. An sinh xã hội: Lưới an toàn do nhà nước và cộng đồng thiết lập để trợ giúp các cá nhân, hộ gia đình vượt qua nguy cơ tổn thương.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn khai thác nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ Ban chỉ đạo Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững thành phố Long Xuyên, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội tỉnh An Giang cùng các báo cáo tổng kết giai đoạn 2015–2020. Trên bình diện quốc gia, nguồn vốn ngân sách bố trí cho chương trình đạt 42.334,618 tỷ đồng (đạt 101,02% kế hoạch), tạo cơ sở so sánh đối chiếu với nguồn lực phân bổ tại địa phương.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu sử dụng tổng mẫu điều tra toàn diện 4.354 hộ dân (gồm 1.567 hộ nghèo và 2.787 hộ cận nghèo) trên địa bàn 13 phường, xã năm 2016. Bên cạnh đó, tác giả sử dụng phương pháp chọn mẫu thuận tiện có chủ đích thông qua các hội nghị đối thoại trực tiếp với 3.167 chủ hộ hoặc đại diện hộ gia đình, thu nhận 764 ý kiến phản ánh về nhu cầu vay vốn, nhà ở và bảo hiểm.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tích đa chiều và so sánh đối chiếu lịch sử là nhằm lượng hóa chính xác mức độ thiếu hụt của từng chiều dịch vụ, bóc tách cơ cấu nhân khẩu học, đồng thời làm rõ sự khác biệt giữa các chu kỳ chính sách trước và sau năm 2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tốc độ giảm nghèo tại thành phố Long Xuyên đạt bước tiến đột phá nhưng khoảng cách với nhóm cận nghèo vẫn còn lớn. Số hộ nghèo giảm mạnh từ 1.567 hộ (2,23%) năm 2016 xuống còn 1.005 hộ năm 2016, 518 hộ năm 2017, 145 hộ năm 2018 và chỉ còn 24 hộ (0,03%) vào cuối năm 2019, tương ứng mức giảm 2,11%. Tuy nhiên, số hộ cận nghèo giảm chậm hơn, từ 2.787 hộ (3,97%) năm 2016 xuống còn 2.114 hộ (2,87%) năm 2019, phản ánh nguy cơ tái nghèo vẫn hiện hữu ở ngưỡng cận chuẩn.

Thứ hai, mức độ thiếu hụt phi tiền tệ tập trung gay gắt vào chỉ số y tế và chất lượng nhà ở. Dữ liệu tổng điều tra năm 2016 cho thấy có 1.225 hộ nghèo và 1.056 hộ cận nghèo có ít nhất 1 thành viên từ 6 tuổi trở lên chưa tham gia bảo hiểm y tế. Về tiêu chí nhà ở, có 1.262 hộ nghèo và 1.773 hộ cận nghèo phải sống trong nhà tạm hoặc thiếu kiên cố; 500 hộ (chiếm 11,48%) hoàn toàn không có đất thổ cư và 362 hộ (8,31%) ở nhà thuê, nhà trọ với diện tích bình quân chật hẹp chỉ từ 3 đến 3,5 mét vuông/người.

Thứ ba, cơ cấu sinh kế của người nghèo đô thị chuyển dịch mạnh nhưng thiếu tính ổn định. Tỷ lệ hộ làm nông nghiệp thuần túy chỉ chiếm 3,51% (153 hộ), trong khi 67,71% (2.948 hộ) hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp và 25,88% (1.127 hộ) không có hoạt động kinh tế thường xuyên. Có tới 90% lao động nghèo (3.919 hộ) mưu sinh bằng các công việc làm thuê thời vụ, bán vé số hoặc buôn bán nhỏ lẻ, thu nhập bấp bênh và dễ bị tổn thương trước biến động thị trường.

Thứ tư, đòn bẩy tín dụng và chính sách an cư tạo ra bước ngoặt quyết định. Doanh số cho vay từ Ngân hàng Chính sách Xã hội giai đoạn 2016–2019 đạt 200,08 tỷ đồng với 7.367 lượt người vay vốn. Đáng chú ý, địa phương đã đầu tư 32 tỷ đồng từ quỹ đất công để xây dựng 15 cụm dân cư Đại đoàn kết tại các phường Mỹ Hòa, Mỹ Thới, Mỹ Thạnh và xã Mỹ Hòa Hưng, bố trí chỗ ở ổn định cho 292 hộ nghèo khó khăn về nhà ở.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu được hệ thống hóa rõ nét thông qua biểu đồ đường thể hiện đà giảm mạnh của tỷ lệ hộ nghèo giai đoạn 2016–2019 và bảng ma trận đối sánh 5 chiều thiếu hụt giữa khu vực thành thị với nông thôn. Sự suy giảm tỷ lệ nghèo nhanh chóng bắt nguồn từ công tác lãnh đạo tập trung của Thành ủy qua Chỉ thị số 06-CT/TU và Kế hoạch 54/KH-UBND của Ủy ban nhân dân thành phố.

Tuy vậy, việc phân tích sâu chu trình thực thi chỉ ra sự bất cập: các chính sách giảm nghèo vẫn nặng tính bao cấp, hỗ trợ tiền mặt trực tiếp mà chưa gắn chặt với điều kiện ràng buộc. Dù thành phố đã đào tạo nghề cho 15.126 lao động và giải quyết việc làm cho 30.827 lượt người, nhưng số lao động thuộc hộ nghèo và cận nghèo tham gia học nghề chỉ đạt 229 người và được giải quyết việc làm là 523 người. Kết quả này tương đồng với các kết luận của nhiều công trình nghiên cứu chính sách công tại Thành phố Hồ Chí Minh và Kiên Giang, khẳng định rào cản lớn nhất của giảm nghèo đô thị nằm ở khâu đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp và nâng cao nhận thức tự vươn lên của người dân.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện hệ thống dữ liệu quản lý hộ nghèo đa chiều số hóa
  • Cơ quan chủ trì: Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với Ủy ban nhân dân 13 phường, xã.
  • Hành động: Thiết lập cơ sở dữ liệu định danh an sinh xã hội tích hợp, cập nhật biến động thu nhập và chỉ số thiếu hụt theo thời gian thực.
  • Chỉ tiêu: Hoàn thành số hóa 100% hồ sơ hộ cận nghèo và hộ mới thoát nghèo trước quý 4 năm 2022 nhằm phục vụ giám sát và ngăn chặn tái nghèo.
  1. Tái cấu trúc chính sách tín dụng ưu đãi gắn liền với đào tạo nghề theo địa chỉ
  • Cơ quan chủ trì: Chi nhánh Ngân hàng Chính sách Xã hội thành phố Long Xuyên phối hợp các tổ chức chính trị - xã hội và Trung tâm Giáo dục nghề nghiệp.
  • Hành động: Mở rộng hạn mức cho vay sinh kế lên mức 50 đến 100 triệu đồng/hộ đối với các mô hình sản xuất hiệu quả; bắt buộc gắn giải ngân vốn vay với các khóa bồi dưỡng kỹ thuật ngắn hạn.
  • Chỉ tiêu: Đảm bảo tối thiểu 80% lao động hộ cận nghèo sau đào tạo có việc làm ổn định, duy trì tốc độ thu nợ đạt trên 95% trong giai đoạn 2021–2025.
  1. Nhân rộng mô hình sinh kế cộng đồng và tạo quỹ đất an cư bền vững
  • Cơ quan chủ trì: Ủy ban nhân dân thành phố Long Xuyên cùng Phòng Kinh tế và Sở Tài nguyên và Môi trường.
  • Hành động: Tổng kết mô hình giảm nghèo tại xã Mỹ Khánh (từng giúp hơn 75% hộ tham gia thoát nghèo) để nhân rộng mô hình liên kết trồng trọt, chăn nuôi và dịch vụ; tiếp tục rà soát quỹ đất công để xây dựng các cụm dân cư Đại đoàn kết mới.
  • Chỉ tiêu: Xóa bỏ 100% tình trạng nhà tạm bợ đơn sơ, bố trí nơi ở kiên cố cho hơn 300 hộ dân đang sống ven kênh rạch trước năm 2025.
  1. Chuyển đổi căn bản phương thức trợ cấp từ thụ động sang trợ cấp có điều kiện
  • Cơ quan chủ trì: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thành phố Long Xuyên và Ban chỉ đạo giảm nghèo các cấp.
  • Hành động: Thay thế dần các khoản cấp phát hỗ trợ sinh hoạt bằng các gói trợ cấp gắn với cam kết trách nhiệm như: đảm bảo 100% trẻ em trong độ tuổi đến trường, tham gia bảo hiểm y tế tự nguyện và tích cực học nghề.
  • Chỉ tiêu: Thực hiện đánh giá định kỳ 6 tháng/lần, loại bỏ hoàn toàn tình trạng trục lợi chính sách và xóa bỏ tâm lý trông chờ ỷ lại.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ chuyên trách an sinh xã hội cấp cơ sở: Cung cấp khung hướng dẫn thực thi quy trình điều tra, rà soát hộ nghèo đa chiều và kinh nghiệm quản lý nguồn lực tài chính công hiệu quả tại địa bàn đô thị loại 1.

  2. Các nhà hoạch định chính sách công và cán bộ mặt trận đoàn thể: Tham khảo mô hình đối thoại trực tiếp với người nghèo (thu hút 3.167 lượt người tham gia) và cơ chế huy động xã hội hóa xây dựng 15 khu dân cư Đại đoàn kết trị giá 32 tỷ đồng để áp dụng cho các đề án dân sinh.

  3. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Chính sách công, Quản lý công, Xã hội học: Sử dụng như một tài liệu học thuật thực chứng chất lượng cao, kết hợp chặt chẽ giữa khung lý thuyết chu trình chính sách của James Anderson với bộ dữ liệu định lượng chi tiết giai đoạn 2015–2020.

  4. Các tổ chức phi chính phủ, hiệp hội doanh nghiệp và quỹ từ thiện phát triển: Cung cấp bức tranh thực tế về các chiều thiếu hụt của người nghèo đô thị (nhà ở kiên cố, bảo hiểm y tế, học bổng học tập) để xây dựng các dự án tài trợ phát triển cộng đồng đúng trọng tâm, tránh trùng lặp nguồn lực.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tiêu chí chuẩn nghèo đa chiều áp dụng tại thành phố Long Xuyên giai đoạn 2016–2020 có gì khác biệt? Thành phố áp dụng Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg, kết hợp chuẩn thu nhập (900.000 đồng/người/tháng ở thành thị, 700.000 đồng ở nông thôn) với mức độ thiếu hụt 5 dịch vụ xã hội cơ bản. Cách tiếp cận này giúp nhận diện chính xác 1.567 hộ nghèo và 2.787 hộ cận nghèo bị thiếu hụt các điều kiện sống thiết yếu ngoài thu nhập.

  2. Tại sao tỷ lệ hộ cận nghèo tại Long Xuyên lại giảm chậm hơn so với tỷ lệ hộ nghèo? Giai đoạn 2016–2019, số hộ cận nghèo chỉ giảm 673 hộ (từ 3,97% xuống 2,87%), do phần lớn hộ nghèo khi thoát nghèo đã chuyển dịch thành hộ cận nghèo. Nhóm này có 67,71% lao động phi nông nghiệp làm thuê bấp bênh, tích lũy tài sản thấp nên rất dễ rơi trở lại trạng thái nghèo khi gặp biến cố.

  3. Chính sách tín dụng ưu đãi đã đóng góp như thế nào vào công tác giảm nghèo tại địa phương? Ngân hàng Chính sách Xã hội đã giải ngân 200,08 tỷ đồng cho 7.367 lượt hộ vay vốn giai đoạn 2016–2019. Trong đó, tín dụng hộ cận nghèo chiếm 73,88 tỷ đồng và hộ mới thoát nghèo chiếm 36,76 tỷ đồng, tạo đòn bẩy tài chính then chốt giúp các hộ duy trì sản xuất kinh doanh và tạo việc làm bền vững.

  4. Mô hình bố trí nhà ở Đại đoàn kết tại Long Xuyên có điểm đột phá nào nổi bật? Thành phố đã tận dụng hiệu quả quỹ đất công để quy hoạch và xây dựng 15 cụm dân cư Đại đoàn kết với kinh phí 32 tỷ đồng, cấp nhà ở kiên cố cho 292 hộ gia đình. Giải pháp này xử lý triệt để chiều thiếu hụt gay gắt về đất ở cho 500 hộ nghèo không có đất thổ cư trước đó.

  5. Đâu là thách thức lớn nhất trong chuyển đổi việc làm cho lao động nghèo tại đô thị Long Xuyên? Mặc dù 90% hộ nghèo sống bằng nghề phi nông nghiệp làm thuê, nhưng toàn thành phố chỉ có 229 lao động nghèo, cận nghèo tham gia học nghề trong 4 năm. Rào cản lớn nhất là trình độ học vấn thấp, thiếu vốn tự chủ và tâm lý ngại thay đổi môi trường lao động truyền thống của người dân.

Kết luận

  • Luận văn đã minh chứng tính ưu việt của phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều, giúp thành phố Long Xuyên giảm tỷ lệ hộ nghèo vượt bậc từ 2,23% năm 2016 xuống còn 0,03% vào cuối năm 2019.
  • Nghiên cứu bóc tách xung đột giữa tốc độ đô thị hóa nhanh và cơ cấu sinh kế bấp bênh của 67,71% hộ nghèo phi nông nghiệp thiếu kỹ năng nghề chuyên môn.
  • Khẳng định vai trò quyết định của gói tín dụng ưu đãi 200,08 tỷ đồng và sáng kiến xây dựng 15 cụm dân cư Đại đoàn kết trong việc giải quyết căn bản các chiều thiếu hụt về vốn và nhà ở.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính chiến lược nhằm chuyển đổi mô hình thực thi chính sách từ hỗ trợ cứu trợ thụ động sang trao quyền sinh kế chủ động giai đoạn 2021–2025.
  • Cung cấp nguồn tài liệu tham khảo khoa học có giá trị thực tiễn cao cho các nhà quản lý công, học viên cao học và các cơ quan an sinh xã hội trên phạm vi toàn quốc.

Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2021 đến năm 2025, các cơ quan hoạch định và thực thi chính sách an sinh xã hội cần nhanh chóng tích hợp cơ sở dữ liệu số hóa, chuẩn hóa điều kiện hưởng trợ cấp và mở rộng các mô hình sinh kế gắn liền với chuỗi giá trị đô thị. Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cơ quan quản lý quan tâm có thể khai thác toàn văn công trình luận văn thạc sĩ để ứng dụng các mô hình phân tích và giải pháp chính sách công vào thực tiễn địa phương.