CHƯƠNG 1 QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CÔNG LẬP Dịch vụ giáo dục và Y tế là hai dịch vụ cơ bản quyết định chất lượng nguồn nhân lực, sự phân hoá trong nền kinh tế, nên Chính phủ của hầu hết các nước luôn dành sự ưu tiên trong việc phân bổ các nguồn lực cho sự phát triển hai lĩnh vực này. Trong đó, nguồn lực tài chính là yếu tố quan trọng, tác động trực tiếp đến qui mô, chất lượng dịch vụ giáo dục. Vì vậy, bên cạnh những ưu tiên trong phân bổ nguồn lực, Chính phủ các nước luôn quan tâm hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính, đáp ứng yêu cầu phát triển sự nghiệp giáo dục, phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn. TỔNG QUAN VỀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1.
Trong đời sống xã hội, dân chúng cần rất nhiều loại hàng hoá, dịch vụ khác nhau, nhưng các cá nhân chỉ tự tổ chức hoặc tham gia vào các tổ chức sản xuất, cung ứng các hàng hoá, dịch vụ có khả năng mang lại nhiều lợi nhuận. Những tổ chức như vậy thường được gọi là các tổ chức kinh tế, và hoạt động của chúng thường được gọi là hoạt động kinh tế hay hoạt động kinh doanh, những cá nhân tham gia vào các tổ chức kinh tế hay hoạt động kinh tế được gọi là nhà đầu tư hay người kinh doanh. Và lợi nhuận là mục tiêu cơ bản nhất của mọi nhà đầu tư hay tổ chức kinh tế. Để đáp ứng nhu cầu tiêu dùng của dân chúng về những loại hàng hoá, dịch vụ còn lại, và đôi khi là những nhu cầu cần thiết cho các doanh nghiệp, ví dụ như những người lao động khoẻ mạnh cùng những kỹ năng lao động cao, chẳng hạn.
Chính phủ bắt buộc phải sử dụng ngân sách (tiền) để thành lập những tổ chức nhằm cung cấp cho dân chúng những hàng hoá dịch vụ đó, và những đơn 4 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com vị này thường được gọi là các đơn vị sự nghiệp công lập; hoạt động của các đơn vị này thường được gọi là hoạt động sự nghiệp. Khái niệm “hoạt động sự nghiệp” ngụ ý rằng, các hoạt động nhằm vào mục tiêu duy trì, ổn định và phát triển một lĩnh vực hay một ngành kinh tế nào đó, như các lĩnh vực: Kiến thiết thị chính, Địa chính, Giao thông… hay ngành kinh tế như: Nông nghiệp, Công nghiệp, Giáo dục, Y tế…. Và hầu như không nhằm vào mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận như các hoạt động kinh tế. Những đơn vị này thường gọi là đơn vị sự nghiệp công lập.
Tóm lại, đơn vị sự nghiệp công lập là một tổ chức do Nhà nước thành lập, có tên riêng, có tài sản do nhà nước đầu tư xây dựng, có trụ sở giao dịch ổn định và thực hiện các nhiệm vụ do nhà nước giao hàng năm, cùng với nguồn ngân sách tài trợ cho các nhiệm vụ được giao nên còn được gọi là đơn vị dự toán hay đơn vị thụ hưởng ngân sách. Khác với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập có những đặc điểm sau: - Về phương diện hành chính và pháp lý. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm các tổ chức thực hiện những chức năng quản lý nhà nước về từng lĩnh vực kinh tế xã hội và an ninh quốc gia, từ Trung ương đến địa phương, và do Chính phủ quyết định. Trong đó, mỗi chức năng do một Bộ, ngành đảm nhiệm, và thực hiện hai chức năng riêng biệt, chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý chuyên ngành.
Tương ứng với hai chức năng trên, có hai hệ thống tổ chức bộ máy mà trong đó bao gồm nhiều đơn vị hợp thành. Ví dụ như chức năng quản lý chuyên ngành Giao thông vận tải, hay chức năng quản lý chuyên ngành Giáo dục, và người ta thường gọi là chức năng phát triển sự nghiệp Giao thông vận tải, hoặc phát triển sự nghiệp Giáo dục. Và các đơn vị thực hiện các chức năng trên được gọi là đơn vị sự nghiệp. Như vậy, các đơn vị sự nghiệp công lập do Chính quyền 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trung ương hay Chính quyền địa phương quyết định thành lập, tuỳ theo sự phân cấp quản lý nhà nước về lĩnh vực hoạt động của đơn vị sự nghiệp đó, ví dụ: Thủ tướng chính phủ quyết định hoặc uỷ quyền cho các Bộ trưởng quyết định thành lập các đơn vị sự nghiệp hoạt động trong những ngành, lĩnh vực do Trung ương trực tiếp quản lý.
- Về phương diện tài chính. Hàng năm, các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền tiến hành giao những nhiệm vụ cho từng đơn vị sự nghiệp. Và để tài trợ cho những nhiệm vụ đã giao, nhà nước phải cấp phát kinh phí và qui định cơ chế quản lý tài chính. Cơ chế quản lý tài chính bao gồm những qui định về thu và quản lý nguồn thu; những qui định về chi và quản lý việc chi tiêu.
Ta phải công nhận rằng, không phải lúc nào và bao giờ giá cả của một hàng hoá, dịch vụ do các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp, cũng bằng với phí tổn sản xuất bình quân của chúng. Chính sách xã hội tổng quát có thể xung đột với chính sách kinh doanh, chẳng hạn như trong trường hợp vận tải công cộng và Giáo dục, giá cước, học phí không đủ bù phí tổn, vì lý do xã hội, các dịch vụ phải được mở rộng cho dân chúng, và muốn như vậy, giá của chúng không thể bằng với phí tổn sản xuất. Trong những trường hợp khác, độc quyền của Chính phủ trong sự phân phối một vài loại hàng hoá, dịch vụ được thiết lập phần lớn để thu hồi cho công quỹ, hoặc Chính phủ có thể chủ trương sản xuất hay bán các hàng hoá và dịch vụ vì nhiều lý do. Những lý do trên đã cũng giải thích vì sao nhà nước qui định các khoản thu và mức thu về từng loại hàng hoá, dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp; và vì sao ngân sách nhà nước phải cấp phát kinh phí tài trợ cho các hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công.
Trong nền kinh tế thị trường, các phí tổn liên quan đến việc sản xuất hàng hoá, dịch vụ được bù đắp bằng số tiền thu được khi sản phẩm hàng hoá, dịch vụ 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tiêu thụ, hay nói một cách khác, các khoản chi được tài trợ bằng các khoản thu. Nếu nhà nước qui định các khoản thu, mức thu (giá cả của hàng hoá dịch vụ) thì tất yếu phải qui định các khoản chi, mức chi thông qua việc qui định các định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu về các hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Khoản chênh lệch giữa thu và chi chính là quyền lợi hay nghĩa vụ tài chính của nhà nước. Trường hợp khoản thu không bù đắp đủ các khoản chi liên quan thì ngân sách nhà nước có nghĩa vụ tài trợ, ngược lại, nếu tổng thu lớn hơn tổng chi thì khoản chênh lệch đó chính là lợi tức (thu nhập) của ngân sách nhà nước.
- Về tính chất hoạt động. Khác với hoạt động và mục tiêu hoạt động của các chủ thể kinh tế, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp phần lớn là vì mục tiêu phát triển của một ngành kinh tế, hay vì mục tiêu phát triển chung của đất nước. Chúng ta thấy rằng, phần lớn các hàng hoá, dịch vụ do các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp thường mang lại lợi ích riêng biệt cho người sử dụng nó. Các hàng hoá, dịch vụ mang lại lợi ích không phải là sản phẩm phụ thuộc vào sự thực hiện một nhiệm vụ hành chính tổng quát, như trong trường hợp các dịch vụ hành chính công quyền, mà là những sản phẩm chính yếu mà sự sản xuất là lý do tồn tại của cơ quan nhà nước (tại sao phải thành lập những đơn vị sự nghiệp công lập).
Các hàng hoá, dịch vụ sản xuất để bán bởi các đơn vị sự nghiệp công lập thường là những thứ thiết yếu cho tiêu thụ của người dân; các dịch vụ y tế, giáo dục là những bằng chứng rõ rệt nhất nên việc cung cấp không căn cứ trên khả năng trả tiền của người mua, tức là không áp dụng thể thức bán hàng lấy tiền theo một giá. Đây chính là nền tảng để giải thích cho cơ chế tài chính, áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp công lập mà chúng ta sẽ có dịp tìm hiểu ở những phần tiếp theo. Tóm lại, hoạt động tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập phải tuân thủ theo cơ chế quản lý tài chính nhà nước. Chúng ta sẽ có dịp nghiên cứu đầy đủ nội dung cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập ở phần sau.
Phân loại đơn vị sự nghiệp. 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Để có thể phân tích kinh tế - xã hội và xét ảnh hưởng của từng hoạt động sự nghiệp đến đời sống quốc gia người ta có thể đứng về nhiều phương diện khác nhau để phân loại các đơn vị sự nghiệp. - Phân loại theo ngành kinh tế quốc dân. Phân loại theo ngành kinh tế quốc dân là dựa vào tính chất hoạt động kinh tế của các đơn vị sự nghiệp phục vụ chức năng, nhiệm vụ của ngành kinh tế theo phân ngành kinh tế quốc dân hiện hành, bao gồm: + Đơn vị sự nghiệp kinh tế (Nông nghiệp, Lâm nghiệp, Thuỷ sản, Giao thông…) + Đơn vị sự nghiệp Giáo dục, đào tạo; + Đơn vị sự nghiệp Y tế; + Đơn vị sự nghiệp Thông tin và truyền thông; + Đơn vị sự nghiệp Khoa học và Công nghệ; ……………………………………………… ……………………………………………… - Phân loại theo phân cấp quản lý hành chính nhà nước.
Phân loại theo phân cấp quản lý hành chính nhà nước là phân loại dựa trên cơ sở hệ thống tổ chức của cơ quan, tổ chức thuộc một cấp chính quyền được tổ chức quản lý ngân sách riêng nhằm xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của đơn vị, tổ chức đó với ngân sách của một cấp chính quyền. Theo phân loại này, các đơn vị sự nghiệp gồm: + Đơn vị sự nghiệp thuộc Trung ương quản lý, các đơn vị do cơ quan Trung ương quyết định thành lập, thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan Trung ương giao hàng năm và được ngân sách Trung ương đảm bảo kinh phí hoạt động, ví dụ như các trường đại học do Bộ Giáo dục đào tạo quản lý, các Bệnh viện do Bộ Y tế quản lý…. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.