Tổng quan nghiên cứu

Ngân sách nhà nước chiếm trên 20% GDP tại nhiều quốc gia vào đầu thế kỷ XXI, khẳng định vai trò không thể thiếu của công cụ tài chính công trong điều hành kinh tế vĩ mô. Tại Việt Nam, bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế đặt ra áp lực ngày càng lớn đối với công tác quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) ở các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp huyện — cấp trung gian giữa tỉnh và xã trong hệ thống ngân sách bốn cấp.

Huyện Lương Tài, tỉnh Bắc Ninh được tái lập từ ngày 11/8/1999 theo Nghị quyết số 68/1999/NĐ-CP, là huyện thuần nông với thu nhập người dân chủ yếu từ sản xuất nông nghiệp. Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân giai đoạn 2014–2016 đạt 7,35%, song nguồn thu NSNN nội địa còn hạn chế. Chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên, với tổng thu bổ sung từ ngân sách tỉnh lên tới 145.250 triệu đồng trong giai đoạn nghiên cứu — chiếm tỷ trọng áp đảo trong cơ cấu nguồn thu.

Nghiên cứu được thực hiện với mục tiêu đánh giá toàn diện thực trạng quản lý NSNN huyện Lương Tài giai đoạn 2014–2016, xác định những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất 5 nhóm giải pháp tăng cường công tác quản lý ngân sách trong giai đoạn 2017–2020. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào địa bàn huyện Lương Tài, bao gồm 14 đơn vị hành chính với 1 thị trấn và 13 xã, dân số khoảng 97.000 người tính đến năm 2015. Kết quả nghiên cứu có giá trị tham chiếu trực tiếp cho cán bộ quản lý tài chính ngân sách tại huyện và các địa phương có điều kiện tương đồng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng khung phân tích trên nền tảng lý luận về tài chính công và quản lý hành chính nhà nước. Hai lý thuyết trung tâm được vận dụng:

Lý thuyết về ngân sách nhà nước: Theo Luật NSNN năm 2015 (Quốc hội, 2015), NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách địa phương vận hành theo ba cấp: tỉnh, huyện, xã.

Lý thuyết về quản lý tài chính công: Theo Lê Chi Mai và Trần Văn Giao (2011), quản lý NSNN là quá trình chủ thể quản lý sử dụng có chủ định các phương pháp và công cụ để tác động, điều tiết hoạt động ngân sách nhằm đạt mục tiêu trong từng thời kỳ. Quản lý NSNN cấp huyện mang tính độc lập tương đối, chịu sự lãnh đạo toàn diện của cấp tỉnh và thực hiện theo bốn nguyên tắc: thống nhất tập trung dân chủ; công khai minh bạch; trách nhiệm giải trình; và cân đối ngân sách.

Năm khái niệm chuyên ngành trọng yếu được làm rõ trong luận văn gồm: dự toán NSNN; chấp hành dự toán; quyết toán NSNN; phân cấp ngân sách; và kiểm tra, thanh tra ngân sách. Mô hình phân tích chu trình ngân sách bốn giai đoạn — lập dự toán, chấp hành, quyết toán, thanh tra giám sát — là xương sống của toàn bộ khung đánh giá.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán NSNN huyện Lương Tài các năm 2014, 2015 và 2016; các văn bản pháp luật liên quan; bảng đối chiếu kho bạc và các ấn phẩm thống kê của Chi cục Thống kê huyện Lương Tài (2016).

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập qua khảo sát thực địa với 70 phiếu hỏi hợp lệ (tỷ lệ thu hồi đạt 100%), phân theo hai nhóm đối tượng: 20 phiếu dành cho cán bộ lãnh đạo và 50 phiếu dành cho cán bộ kế toán, quản lý ngân sách đang công tác tại các phòng ban thuộc UBND huyện Lương Tài. Cơ cấu mẫu gồm: 12 nam và 58 nữ; phân bổ độ tuổi từ 30–50 tuổi chiếm 81%; thâm niên công tác 5–15 năm chiếm 83%; trình độ đại học chiếm 75,7%. Cỡ mẫu 70 đáp ứng ngưỡng tối thiểu theo quy tắc kinh nghiệm phân tích nhân tố (5 x 10 biến quan sát = 50 mẫu tối thiểu).

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng để đảm bảo đối tượng khảo sát am hiểu trực tiếp quy trình quản lý NSNN. Thang đo Likert 5 bậc (1 = Rất yếu đến 5 = Rất tốt) được sử dụng để lượng hóa nhận định về 6 nhóm nhân tố quản lý. Phân tích so sánh chuỗi thời gian, thống kê mô tả và phân tích tỷ lệ là ba phương pháp xử lý số liệu chủ đạo, cho phép nhận diện xu hướng biến động theo thời gian và đánh giá mức độ hoàn thành dự toán từng khoản mục.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phát hiện 1 — Thu NSNN tăng trưởng ổn định nhưng chưa đạt dự toán: Tổng thu NSNN trên địa bàn huyện năm 2016 đạt 30.100 triệu đồng (không kể thu bổ sung từ tỉnh), tăng so với các năm trước. Tuy nhiên, giai đoạn 2014–2015, thu NSNN trên địa bàn chỉ đạt khoảng 90% dự toán được giao. Đáng chú ý, thu tiền sử dụng đất năm 2014 chỉ đạt 1.554 triệu đồng, bằng 46% so với cùng kỳ năm trước; năm 2015 tiếp tục giảm xuống 707 triệu đồng, tương đương 19,9% so với cùng kỳ — phản ánh tình trạng thị trường bất động sản đóng băng ảnh hưởng trực tiếp đến cơ cấu thu.

Phát hiện 2 — Thu ngoài quốc doanh là trụ cột tăng trưởng: Nguồn thu từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh — bao gồm thuế môn bài, thuế GTGT, thuế TNDN và thuế tiêu thụ đặc biệt — tăng gần 2 lần trong giai đoạn 2014–2016. Cụ thể, số thu năm 2014 đạt 9.604 triệu đồng và đến năm 2016 đạt khoảng 13.000 triệu đồng, tăng tuyệt đối hơn 6.000 triệu đồng. Lệ phí trước bạ xe cộ cũng tăng đều: năm 2014 đạt 1.715 triệu đồng, năm 2015 đạt 2.103,7 triệu đồng.

Phát hiện 3 — Chi ngân sách phụ thuộc cao vào nguồn cấp trên: Với 145.250 triệu đồng thu bổ sung từ ngân sách tỉnh trong ba năm nghiên cứu, huyện Lương Tài chưa tự cân đối được ngân sách. Chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi an ninh quốc phòng đều phụ thuộc đáng kể vào nguồn này. Tỷ trọng thu nội địa từ thuế, phí và lệ phí trong tổng thu chỉ chiếm khoảng 70–80%, trong khi nguồn thu tự thân của địa phương còn hạn chế do quy mô sản xuất kinh doanh nhỏ lẻ.

Phát hiện 4 — Hạn chế trong quản lý dự toán và thanh tra: Khảo sát 70 cán bộ cho thấy công tác lập dự toán còn mang tính định mức cứng nhắc theo năm trước, chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu phát sinh thực tế. Chi đầu tư phát triển còn dàn trải, gây lãng phí nguồn lực. Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý ngân sách ở cấp xã còn hạn chế — trong tổng số 70 người khảo sát, chỉ có 2 người có trình độ thạc sĩ (2,9%) và 15 người có trình độ khác ngoài đại học (21,4%).

Thảo luận kết quả

Tình trạng thu NSNN không đạt dự toán ở giai đoạn 2014–2015 có thể được lý giải bởi ba nguyên nhân chính. Thứ nhất, chỉ tiêu thu được cấp trên giao cao hơn thực tế kinh tế địa phương, đặc biệt là chỉ tiêu thuế thu nhập doanh nghiệp và tiền sử dụng đất. Thứ hai, nền kinh tế suy thoái toàn cầu giai đoạn 2013–2015 tác động tiêu cực đến hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp nhỏ — nhóm đóng thuế chủ yếu trên địa bàn huyện. Thứ ba, bộ máy quản lý thu còn mỏng, chưa khai thác triệt để các nguồn thu tiềm năng như thuế tài nguyên, thu hoa lợi công sản.

So sánh với kinh nghiệm từ huyện Tiên Du và thành phố Bắc Ninh, có thể thấy những địa phương đạt kết quả tốt trong quản lý NSNN đều có điểm chung: tăng cường ủy nhiệm thu thuế xuống cấp xã, áp dụng công nghệ thông tin trong kế toán ngân sách, và thực hiện công khai dự toán để người dân tham gia giám sát. Thành phố Bắc Ninh thu ngân sách năm 2013 đạt 708,4 tỷ đồng, vượt 13,8% so với dự toán tỉnh giao — cho thấy dư địa cải thiện tỷ lệ hoàn thành dự toán là hoàn toàn khả thi nếu nâng cao năng lực quản lý.

Số liệu thu-chi có thể được trực quan hóa hiệu quả qua biểu đồ cột so sánh ba năm 2014–2016 theo từng khoản mục, và bảng ma trận hoàn thành dự toán (thực hiện/dự toán × 100%) để nhận diện rõ những khoản thu còn yếu kém cần ưu tiên cải thiện.

Đề xuất và khuyến nghị

Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 5 nhóm giải pháp cụ thể triển khai trong giai đoạn 2017–2020:

1. Hoàn thiện công tác lập dự toán ngân sách (thực hiện từ tháng 7/2017): UBND huyện chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch xây dựng dự toán dựa trên khảo sát thực tế nhu cầu từng xã, thị trấn thay vì áp dụng cứng định mức năm trước. Mục tiêu tỷ lệ hoàn thành dự toán thu đạt tối thiểu 95% hàng năm. Đồng thời, cần phối hợp chặt chẽ với Chi cục Thuế trong dự báo số thu các sắc thuế lớn như thuế GTGT, thuế TNDN từ khu vực ngoài quốc doanh.

2. Tăng cường quản lý thu — thu đúng, thu đủ (triển khai ngay từ năm 2017): Chi cục Thuế phối hợp Phòng Địa chính rà soát toàn bộ đối tượng nộp thuế trên địa bàn, đặc biệt các hộ kinh doanh vận tải, chuyển nhượng đất đai — nhóm có nguy cơ thất thu cao. Mở rộng mô hình ủy nhiệm thu thuế cho cấp xã theo kinh nghiệm của huyện Tiên Du; niêm yết công khai danh sách hộ kinh doanh và mức thuế tại trụ sở UBND xã và trên đài truyền thanh. Phấn đấu tăng thu ngoài quốc doanh tối thiểu 15% mỗi năm.

3. Nâng cao hiệu quả chi ngân sách — chống dàn trải (từ năm ngân sách 2018): HĐND huyện ban hành nghị quyết ưu tiên vốn cho các dự án đã khởi công, tránh phân bổ dàn trải sang dự án mới khi chưa quyết toán xong dự án cũ. Chi đầu tư phát triển cần tập trung vào hạ tầng giao thông nông thôn, hệ thống thủy lợi và cơ sở giáo dục — ba lĩnh vực có tác động lan tỏa trực tiếp đến tăng trưởng kinh tế huyện. Áp dụng cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP nhằm giảm chi thường xuyên ít nhất 5% trong giai đoạn 2018–2020.

4. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý ngân sách (hoàn thành trước năm 2019): Phòng Tài chính - Kế hoạch triển khai phần mềm kế toán ngân sách thống nhất đến cấp xã, kết nối với hệ thống của Kho bạc Nhà nước huyện. Chuyển toàn bộ giao dịch thu nộp sang hình thức giấy nộp tiền vào KBNN, loại bỏ thu tiền mặt trực tiếp của cán bộ thuế nhằm giảm nguy cơ thất thoát và tiêu cực.

5. Tăng cường thanh tra, kiểm tra ngân sách định kỳ và đột xuất (thực hiện liên tục): Thanh tra huyện xây dựng kế hoạch thanh tra ít nhất 2 đợt/năm, ưu tiên kiểm tra chi đầu tư xây dựng cơ bản — lĩnh vực tiềm ẩn nhiều rủi ro sai phạm nhất. Kết quả thanh tra cần được công khai trên cổng thông tin huyện để tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các đơn vị sử dụng ngân sách.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Cán bộ quản lý tài chính cấp huyện và xã: Đây là nhóm hưởng lợi trực tiếp nhất. Luận văn cung cấp khung quy trình lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách theo đúng Luật NSNN 2015 được minh họa bằng số liệu thực tế tại huyện Lương Tài. Cán bộ kế toán ngân sách xã có thể sử dụng như tài liệu thực hành để đối chiếu với bảng biểu quyết toán hàng năm của đơn vị mình.

Lãnh đạo HĐND và UBND cấp huyện tại các địa phương thuần nông: Luận văn phân tích rõ mâu thuẫn giữa nhiệm vụ chi được giao và khả năng tự cân đối ngân sách — bài toán mà hầu hết các huyện thuần nông tại vùng Đồng bằng sông Hồng đều đang đối mặt. Bộ giải pháp 5 nhóm được đề xuất có thể điều chỉnh và áp dụng linh hoạt tùy điều kiện từng địa phương, đặc biệt là các huyện có đặc điểm kinh tế-xã hội tương đồng với Lương Tài.

Sinh viên, học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công: Luận văn là nguồn tham khảo có giá trị về phương pháp nghiên cứu kết hợp dữ liệu thứ cấp và khảo sát sơ cấp (thang Likert) trong đánh giá chính sách công. Khung lý thuyết về chu trình ngân sách và hệ thống chỉ tiêu phân tích được trình bày hệ thống, thuận tiện cho việc xây dựng đề cương nghiên cứu.

Nhà nghiên cứu và cơ quan hoạch định chính sách tài chính địa phương: Bộ số liệu thực chứng giai đoạn 2014–2016 cùng bài học kinh nghiệm từ huyện Tiên Du và thành phố Bắc Ninh cung cấp cơ sở tham chiếu cho việc đánh giá hiệu quả phân cấp ngân sách và điều chỉnh tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh và huyện trong giai đoạn lập kế hoạch tài chính 5 năm mới.

Câu hỏi thường gặp

1. Ngân sách nhà nước cấp huyện khác gì so với ngân sách tỉnh và ngân sách xã?

Ngân sách cấp huyện là cấp trung gian trong hệ thống 4 cấp ngân sách Việt Nam. Theo Luật NSNN 2015, huyện có nguồn thu và nhiệm vụ chi riêng được cấp tỉnh phân cấp, nhưng không có thẩm quyền ban hành chính sách thu mới. Khác với ngân sách tỉnh có tính tự chủ cao hơn, ngân sách huyện thuần nông như Lương Tài phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ tỉnh — tại đây, nguồn bổ sung đạt tới 145.250 triệu đồng trong ba năm 2014–2016.

2. Tại sao thu NSNN huyện Lương Tài không đạt dự toán trong giai đoạn 2014–2015?

Có ba nguyên nhân chính: kinh tế suy thoái làm giảm hoạt động sản xuất kinh doanh; thị trường bất động sản đóng băng khiến thu tiền sử dụng đất năm 2015 chỉ đạt 19,9% so với cùng kỳ năm trước; và chỉ tiêu thu được giao cao hơn thực lực kinh tế địa phương. Đây là hạn chế mang tính cơ cấu, không chỉ riêng Lương Tài mà nhiều huyện thuần nông đang đối mặt khi dự toán không bám sát thực tế.

3. Huyện Lương Tài áp dụng phương pháp gì để cải thiện thu ngân sách từ khu vực ngoài quốc doanh?

Dựa trên kinh nghiệm từ huyện Tiên Du, mô hình ủy nhiệm thu thuế cho cấp xã là giải pháp hiệu quả — giúp tăng số hộ và số thu từ 10–15%/năm, thậm chí một số xã tăng 17–22%. Niêm yết công khai mức thuế, phối hợp liên ngành với địa chính và giao thông để nắm chắc đối tượng nộp thuế, và chuyển thu qua KBNN thay vì thu tiền mặt là ba biện pháp bổ trợ trực tiếp giúp hạn chế thất thu.

4. Công tác thanh tra ngân sách tại huyện Lương Tài có những hạn chế nào?

Khảo sát thực tế cho thấy công tác thanh tra, kiểm tra ngân sách chưa được thực hiện đủ tần suất và chiều sâu, đặc biệt trong lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản — nơi xảy ra tình trạng dàn trải và kém hiệu quả. Cán bộ thanh tra còn thiếu về số lượng và hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ tài chính. Luận văn đề xuất ít nhất 2 đợt thanh tra/năm và công khai kết quả trên cổng thông tin huyện để tăng trách nhiệm giải trình.

5. Kết quả nghiên cứu này có thể áp dụng cho các huyện khác trong tỉnh Bắc Ninh không?

Về cơ bản là có, với điều kiện hiệu chỉnh theo đặc thù từng địa phương. Các huyện thuần nông trong tỉnh như Gia Bình hay Thuận Thành có điều kiện kinh tế-xã hội tương đồng với Lương Tài — thu nhập nông nghiệp chiếm ưu thế, cơ sở thuế hẹp, phụ thuộc ngân sách tỉnh. Tuy nhiên, các huyện đã hình thành khu công nghiệp lớn sẽ cần điều chỉnh mô hình phân tích vì cơ cấu thu khác biệt đáng kể, với nguồn thu thuế doanh nghiệp FDI chiếm tỷ trọng cao hơn.

Kết luận

Luận văn của tác giả Bùi Văn Định mang lại những đóng góp thực chứng quan trọng cho lĩnh vực quản lý tài chính công cấp huyện:

  • Hệ thống hóa lý luận về chu trình quản lý NSNN cấp huyện theo Luật NSNN 2015, ứng dụng vào bối cảnh huyện thuần nông vùng Đồng bằng sông Hồng.
  • Định lượng hóa thực trạng thu-chi ngân sách huyện Lương Tài giai đoạn 2014–2016 với bộ số liệu đáng tin cậy từ báo cáo quyết toán chính thức và khảo sát 70 cán bộ.
  • Xác định 4 nhóm hạn chế cốt lõi: dự toán thiếu sát thực, thu chưa đạt kế hoạch, chi dàn trải, và năng lực cán bộ còn thấp.
  • Đề xuất 5 giải pháp có tính khả thi cao với lộ trình cụ thể từ năm 2017 đến 2020, đặc biệt nhấn mạnh chuyển đổi số trong kế toán ngân sách xã.
  • Tạo tài liệu tham chiếu hữu ích cho công tác lập kế hoạch tài chính-ngân sách 5 năm của các huyện có điều kiện tương đồng.

Bước tiếp theo được khuyến nghị là UBND huyện Lương Tài xây dựng lộ trình triển khai 5 giải pháp theo thứ tự ưu tiên, bắt đầu từ việc nâng cấp hệ thống thông tin kế toán và tổ chức đào tạo bồi dưỡng cán bộ quản lý NSNN cấp xã trong năm 2017. Các nhà hoạch định chính sách có thể sử dụng kết quả nghiên cứu này như một điểm khởi đầu để xem xét điều chỉnh tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa tỉnh và huyện, hướng tới nâng cao tính tự chủ tài chính cho các huyện thuần nông trong giai đoạn phát triển mới.