Chương I: NHÂN TỐ NỘI BỘ TRONG CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI. 23 Khác với phương pháp tiếp cận cấu trúc thường có vai trò chi phối trong ngành quan hệ quốc tế1, phân tích chính sách đối ngoại được đặc trưng bởi sự tập trung vào cấp độ nhân tố (agent/actor), “quan tâm trước tiên tới việc giải thích các quyết định được đưa ra như thế nào và vì sao các nước lại đưa ra những quyết định đó”2. Lĩnh vực này nghiên cứu sâu hơn so với cấp độ nhà nước, tập trung phân tích ảnh hưởng các chủ thể bên trong, đặc biệt là các cá nhân lãnh đạo, bộ máy hành chính và các thể chế trong việc hoạch định chính sách đối ngoại. Để tóm tắt, các nghiên cứu trong lĩnh vực này thường tập trung làm rõ vai trò của bốn nhóm nhân tố chính như sau: Hệ thống chính trị: Một nhóm quan điểm (chủ nghĩa tự do) cho rằng cách thức tổ chức chính quyền, hay thể chế chính trị, của mỗi quốc gia có tác động quyết định đến chính sách đối ngoại, ví dụ các nước dân chủ thì ít hung hăng hơn là các nước theo chế độ độc tài3.
Nhân tố thứ hai trong hệ thống chính trị ảnh hưởng đến chính sách đối ngoại là các đảng phải, nhất là tại các nước có chế độ đa đảng4. Các đảng phái thường cố gắng tự phân biệt với nhau __________ 1. Baris Kesgin: “Foreign Policy Analysis”, John T. Ishiyama và Marijke Breuning chủ biên: 21st Century Political Science: A reference handbook, SAGE Publications Inc, 2010, tr.
Marijke Breuning: Foreign Policy Analysis: A comparative introduction, 1st ed, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 2007, tr. Owen: “How Liberalism Produces Democratic Peace”, International Security, 19 (2), 1994, tr. Joe Hagan: Political Otrosition and Foreign Policy in Comparative Perspective, Boulder: Lynne Rienner, 1993. 24 TÁC ĐỘNG CỦA CÁC NHÂN TỐ NỘI BỘ ĐỐI VỚI CHÍNH SÁCH.
về mặt ý thức hệ và để tranh giành sự ủng hộ của công chúng và thường đưa ra các ưu tiên khác nhau tùy theo lợi ích của nhóm mình đại diện. Đôi khi, chính sách đối ngoại cũng có thể bị ảnh hưởng bởi sự khác biệt trong chính nội bộ một đảng. Nhân tố thứ ba là hệ thống quan liêu, bao gồm hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có nhiệm vụ thu thập thông tin, xây dựng các đề xuất, tư vấn, và thi hành chính sách đối ngoại. Khác biệt quan điểm và xung đột lợi ích giữa các cơ quan trong bộ máy quan liêu có thể dẫn đến các quyết định dưới mức tối ưu hoặc sự thiếu nhất quán trong chính sách đối ngoại1.
Giới lãnh đạo: Trong một tác phẩm nền tảng của môn Phân tích chính sách đối ngoại được viết từ năm 1962, Snyder, Bruck và Sapin đã từng viết: “Hành vi của một quốc gia chính là hành vi do những người nhân danh quốc gia thực hiện. Do đó, ‘quốc gia’ chính là những người ra quyết định hay những người hoạch định chính sách”2. Theo nhóm tác giả, các cá nhân lãnh đạo có khả năng đưa ra quyết định về chính sách đối ngoại, do đó tính cách, tâm lý và hệ thống giá trị của người lãnh đạo đóng vai trò quan trọng trong việc __________ 1. John Davis: “Infighting in Washington: The Impact of Bureaucratic Politics on U.
Iraq Policy”, trong cuốn John Davis chủ biên: Presidential Policies and the Road to the Second War in Iraq, Ashgate Pub Co. Bruck, và Burton Sapin: “The Decision‐ Making Atrroach to the Study of International Politics” trong James N. Rosenau chủ biên: International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory, Free Press, New York, 1962, tr. Chương I: NHÂN TỐ NỘI BỘ TRONG CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI.
25 hình thành hành vi của nhà nước1. Tương tự, Young và Schafer đặc biệt nhấn mạnh ảnh hưởng của thế giới quan của các nhà lãnh đạo, theo họ: “Một khi (thế giới quan) đã được hình thành, chúng sẽ trở thành các màng lọc mà các thông tin sẽ đi qua”2. Ngoài ra, phong cách ra quyết định và cách ứng xử của họ cũng là các nhân tố đáng quan tâm3. Các nhóm lợi ích: Các nhà lãnh đạo tập trung vào tiếng nói của các nhóm lợi ích nhiều hơn là toàn xã hội do các nhóm này có thể tạo sức ép để chính phủ đáp ứng nhu cầu của mình, đặc biệt là thông qua các công cụ kinh tế4.
Các nhóm này gây ảnh hưởng lên các quá trình chính sách đối ngoại thông qua một số thủ thuật như cách lèo lái các chương trình nghị sự và gây ảnh hưởng lên các cuộc tranh luận chính trị; cung cấp thông tin và các phân tích về các vấn đề theo chiều hướng mình mong muốn; giám sát và gây ảnh hưởng trong quá trình thực thi chính sách5. Jack Levy: “Political Psychology and Foreign Policy” trong D. Jervis chủ biên: Oxford Handbook of Political Psychology, Oxford University Press, New York, 2003, tr. Young và Mark Schafer: “Is There a Method in Our Madness? Ways of Assessing Cognition in International Relations”, Mershon International Studies Review 42, 1998, tr.
Juliet Kaarbo: “Prime Minister Leadership Styles in Foreign Policy Decision‐Making: A Framework for Research”, Political Psychology, 18 (3), 1997, tr. Stephen Krasner: Defending the National Interest: Raw Materials Investments and U. Foreign Policy, Princeton University Press, New Jersey, 1978. Thomas Ambrosio: Ethnic identity groups and U.
foreign policy, Praeger Publishers, 2002, tr. 26 TÁC ĐỘNG CỦA CÁC NHÂN TỐ NỘI BỘ ĐỐI VỚI CHÍNH SÁCH. Công luận: Thông thường, trong chính sách đối ngoại, công chúng không đưa ra ý kiến cụ thể, nhưng công luận thể hiện các giá trị cốt lõi lâu dài và tâm trạng của công chúng1. Mặc dù có mối tương quan giữa những thay đổi trong dư luận và thay đổi trong chính sách đối ngoại, nhìn chung tác động của công luận có phần hạn chế2.
Các cá nhân bình thường không quá quan tâm đến đối ngoại và các nhà lãnh đạo thường không để ý đến dư luận về chính sách đối ngoại. Thậm chí, các nhà lãnh đạo thường cố gắng định hình các ý kiến công chúng theo hướng mong muốn của riêng họ hoặc phớt lờ hoàn toàn ý kiến của công luận3. CÁC NHÂN TỐ NỘI BỘ TRONG CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI Trên thực tế, các nghiên cứu đối với trường hợp cụ thể là chính sách đối ngoại Mỹ đã cho thấy rõ tác động đáng kể của của nhân tố nội bộ trong chính sách đối ngoại. Chẳng hạn, Ostrom và Job thống kê giai đoạn từ năm 1949 đến 1976 và nhận thấy rằng các yếu tố chính trị nội bộ của nước Mỹ đã có ảnh hưởng lớn đến quyết định sử dụng lực lượng __________ 1.
Hank Jenkins‐Smith, Neil Mitchell và Kerry Herron: “Foreign and Domestic Policy Belief Structures in the U. and British Publics”, Journal of Conflict Resolution, 48 (3), 2004, tr. Philip Everts và Pierangelo Isernia: Public Opinion and the International Use of Force, Routledge, London, 2001. Steve Chan và William Safran: “Public Opinion as a Constraint against War: Democracies” Responses to Operation Iraqi Freedom”, Foreign Policy Analysis, Vol 6, 2006, tr.
Chương I: NHÂN TỐ NỘI BỘ TRONG CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI. 27 quân sự của tổng thống hơn là đặc điểm của môi trường quốc tế1. Tương tự, trong một nghiên cứu năm 1991, James và Oneal cũng chứng minh rằng các yếu tố bên trong như khó khăn trong tình hình phát triển kinh tế, tỷ lệ lạm phát cao, tỷ lệ thất nghiệp cao và tỷ lệ ủng hộ chính trị thấp của lãnh đạo đều là lý do để tạo ra động lực cho các tổng thống Mỹ sử dụng vũ lực ở nước ngoài2. Trong một nghiên cứu quan trọng khác, Wittkopf và McCormick đã khẳng định rằng ngược với truyền thống chủ nghĩa hiện thực, các nhân tố nội bộ có tác động rất lớn đến chính sách đối ngoại, và ngày càng thấy rõ trong thực tế trường hợp của Mỹ, nhất là sau sự kiện khủng bố ngày 11/9/2001 (tiếng Anh gọi là sự kiện 911).
Theo các tác giả, các nhân tố nội bộ có vai trò đặc biệt đáng kể trong chính sách đối ngoại Mỹ là do nguyên nhân lịch sử nhất định: Từ khi hình thành đất nước, Mỹ luôn tự định vị mình khác biệt ‐ thậm chí là ngoại lệ ‐ so với các nước khác, với một chính sách đối ngoại được định hình phần lớn là do các giá trị nội bộ hơn là các thay đổi trong môi trường quốc tế3. Thomas Jefferson cũng đã từng viết: “Các mục tiêu của chính sách __________ 1. Job: “The President and the Political Use of Force”, The American Political Science Review, Vol. Patrick James, John R.
Oneal: “The Influence of Domestic and International Politics on the President’s Use of Force”, Journal of Conflict Resolution, Vol. McCormick: The domestic sources of American foreign policy: insights and evidence, Rowman & Littlefield Publishers, 1999, tr. 28 TÁC ĐỘNG CỦA CÁC NHÂN TỐ NỘI BỘ ĐỐI VỚI CHÍNH SÁCH. đối ngoại chỉ là một phương tiện để bảo vệ và thúc đẩy các mục tiêu của xã hội nội bộ, đó là quyền tự do của mỗi cá nhân”1.
Niềm tin này vẫn là phương châm xuyên suốt của xã hội Mỹ và các quá trình chính sách của đất nước này. Mặc dù có nhiều cách tiếp cận trong phân tích vai trò của các nguồn nội bộ cụ thể đối với chính sách đối ngoại, nhưng nhìn một cách khái quát, giới nghiên cứu thường tập trung vào một số các nguồn chính như sau: (i) Hệ thống các giá trị Mỹ: bao gồm các niềm tin tôn giáo, bản sắc dân tộc, quan điểm chính trị và các giá trị đạo đức và các truyền thống lâu đời trong chính sách đối ngoại như chủ nghĩa tự do hay chủ nghĩa biệt lập; (ii) Tính chất và đặc điểm của thể chế chính trị: mô hình tam quyền phân lập, và cơ chế kiềm chế và đối trọng được quy định trong Hiến pháp. Phần lớn các nghiên cứu đặc biệt nhấn mạnh quyền lực cũng như mối tương quan giữa tổng thống và Quốc hội; (iii) Bộ máy quan liêu trong các ngành ngoại giao, kinh tế, quốc phòng và tình báo và các quy trình chính sách. (iv) Các đảng phái chính trị; (v) Các nhóm lợi ích; (vi) Truyền thông và công luận2.
Vai trò của các cá nhân lãnh đạo, đặc biệt là tổng thống, và mối quan hệ của tổng thống với Quốc hội Mỹ là __________ 1. Robert Tucker và David Hendrickson: “Thomas Jefferson and American Foreign Policy”, Foreign Affairs 69 (2), 1990, tr. McCormick: The domestic sources of American foreign policy: insights and evidence, Sđd, tr. Chương I: NHÂN TỐ NỘI BỘ TRONG CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI.
29 một trong những trọng tâm khi nghiên cứu về các nhân tố nội bộ trong chính sách đối ngoại1. Theo nhà nghiên cứu Ole Holsti, quan niệm của giới lãnh đạo, hay cách thức họ tiếp nhận, diễn giải và xử lý thông tin về tình hình nội bộ và quốc tế đóng vai trò quan trọng trong việc lý giải các hành vi chính sách của mỗi quốc gia2.