Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THAM NHŨNG VÀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1.1 Cơ sở khoa học về tham nhũng 1.1 Định nghĩa Tham nhũng là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong khoa học chính trị, luật, hành chính. Có nhiều cách định nghĩa khác nhau về tham nhũng, chẳng hạn: Theo Liên hiệp quốc (1969, dẫn theo Thanh tra Chính phủ 2011), tham nhũng trong phạm vi hẹp là sự lợi dụng chức vụ để trục lợi riêng. Theo Khoản 2 Điều 1 Luật Phòng, chống tham nhũng Việt Nam năm 2005 thì tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi. Các hành vi tham nhũng bao gồm: Tham ô tài sản; nhận hối lộ; lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản; lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; lạm quyền trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng với người khác để trục lợi; giả mạo trong công tác vì vụ lợi; đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nước vì vụ lợi; nhũng nhiễu vì vụ lợi; không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi (Điều 3 Luật phòng chống tham nhũng 2005).
Khái niệm về tham nhũng thì tùy theo không gian, thời gian và bối cảnh văn hóa của xã hội mà nó được nhận thức khác nhau. Trước đây, những món quà, tiền…tặng cho công chức vào những dịp Lễ ở Hàn Quốc không phải là hối 10 lộ và không vi phạm pháp luật. Hiện nay, điều này đã thay đổi, bất kỳ món quà, tiền, hiện vật nào có giá trị vượt quá một mức nhất định biếu tặng cho công chức đều vi phạm pháp luật phòng chống tham nhũng. Khái niệm về tham nhũng của Hàn Quốc và Việt Nam không thống nhất với nhau một cách chính xác.
Định nghĩa truyền thống về tham nhũng là hành vi được qui định là phạm pháp, không có đạo lý như là cho và nhận hối lộ, biển thủ công quỹ.Tuy nhiên, gần đây có khuynh hướng định nghĩa tham nhũng không chỉ là những hành vi tham nhũng theo định nghĩa truyền thống mà còn bao gồm tất cả những hành vi vi phạm đạo đức cho dù pháp luật chưa quy định. Vì lý do rằng “Hiệp ước phòng, chống tham nhũng liên hiệp quốc” đã được phê chuẩn bởi 175 quốc gia trên thế giới cho rằng: nếu định nghĩa tham nhũng thì có thể thu hẹp phạm vi tham nhũng, do đó người ta không định nghĩa khái niệm đối với hành vi tham nhũng. “Luật liên quan đến thành lập và quản lý Ủy ban bảo vệ quyền lợi quốc dân và phòng, chống tham nhũng” (sau đây gọi là “Luật phòng, chống tham nhũng”) của Hàn Quốc, tại điều 2 mục 4, hành vi tham nhũng được định nghĩa là hành vi nhân viên công chức đang thực hiện nhiệm vụ mà lạm dụng quyền hạn hoặc chức vụ; hoặc vi phạm pháp lệnh khi phục vụ lợi ích cho bên thứ 3 hoặc bản thân; xử lý, quản lý, mua lại tài sản công, sử dụng ngân sách công hoặc việc ký kết của các hợp đồng mà trong đó bên ký kết là cơ quan công và khi thực hiện những công việc đó thì vi phạm pháp lệnh làm gia tăng thiệt hại tài sản của cơ quan công; mua chuộc, đề nghị, khuyến cáo, yêu cầu che đậy những hành vi như vừa đề cập. Ngày 28/09/2016, Hàn Quốc đã thi hành “Luật yêu cầu bất chính và hối lộ” đã nghiêm cấm nhân viên công chức nhận những vật phẩm có giá trị và nhận lời giúp đỡ không minh bạch.
Thông qua việc này, Hàn Quốc đang được đánh giá là quốc gia đang làm cho chế độ phòng, chống tham nhũng tiến lên một bước vì hành vi tham nhũng không chỉ là sự tham nhũng theo khái niệm truyền thống 11 của nó mà nó còn là hành vi cho – nhận những vật phẩm có giá trị, yêu cầu bất chính và cho dù không có hưởng lợi gì từ việc nhận lời giúp đỡ thì nó cũng được quy vào hành vi tham nhũng. Theo David Iyanda (2012) tham nhũng là một vấn đề xã hội xảy ra với các mức độ và hình thức khác nhau trong tất cả các xã hội. Tham nhũng được định nghĩa là việc sử dụng bất hợp pháp quyền lực hoặc ảnh hưởng của một quan chức chính phủ để làm giàu cho mình hoặc tiếp tục kéo dài nhiệm kỳ của mình hoặc cho người khác gây thiệt hại cho công chúng, vi phạm lời tuyên thệ, vi phạm các công ước hoặc luật đang có hiệu lực. Scott (1972, dẫn từ Iyanda 2012) cho rằng tham nhũng phải được hiểu là một phần thường xuyên, lặp lại và không thể tách rời trong hoạt động của hầu hết hệ thống chính trị.
Ngwakwe Ezenwa (2009, dẫn từ David Iyanda 2012) đã định nghĩa tham nhũng từ góc độ kinh tế như sau: tham nhũng là các hoạt động phi bạo lực và bất hợp pháp liên quan với mục tiêu làm giàu bất chính cho cá nhân hoặc nhóm hoặc tổ chức bằng cách điều khiển hoạt động kinh tế và điều hành của Chính phủ. Theo Richard Record (2005) tham nhũng là một quá trình theo định hướng, đó là tham nhũng bằng cách nào đó thay đổi quá trình “bình thường” của xã hội. Hành vi tham nhũng là một hành vi gây tổn hại đến lợi ích công cộng hoặc lợi dụng vị trí vì lợi ích cá nhân. Ngoài tham nhũng kinh tế, tác giả còn đề cập đến tham nhũng chính trị.
Tham nhũng kinh tế là nơi mà việc trao đổi diễn ra mang lại lợi ích kinh tế cho cả hai bên, chẳng hạn như việc bán giấy phép của các quan chức cho các công ty. Tham nhũng chính trị là nơi trao đổi diễn ra giữa nhà nước và một khách hàng hoặc nhóm khách hàng có quyền lực lớn. Việc trao đổi này thường là không tự nguyện, nhưng nhà nước buộc phải thực hiện các giao dịch ngoài ngân sách để duy trì quyền lực và ổn định. 12 Các định nghĩa tham nhũng dù dưới góc độ pháp lý hay lý luận đều có điểm chung đó là hành vi phi đạo đức, sử dụng quyền lực công vì lợi ích cá nhân.
Tuy nhiên, các định nghĩa cũng không thể khái quát hết các hành vi liên quan đến tham nhũng, như là giới thiệu việc làm, đề xuất thăng chức của người khác, nhận các khoản tài trợ du lịch, ưu tiên trong phân bổ nguồn lực kinh tế… và các định nghĩa tham nhũng này cũng chỉ giới hạn trong khu vực công (sử dụng quyền lực công), chưa đề cập đến khu vực tư nhân.2 Nguyên nhân của tham nhũng 1.1 Nguyên nhân về kinh tế Theo Martin Paldam (2002) tham nhũng có nguyên nhân từ văn hóa và kinh tế. Nghiên cứu nhấn mạnh nguyên nhân kinh tế cho rằng sự tham nhũng có liên quan đến phát triển kinh tế. Người ta cho rằng khi tiến hành phát triển kinh tế mang tính kế hoạch dưới lãnh đạo của chính phủ, từ quá trình này mà hình thành nên các yêu sách quá mức và sự ưu đãi nào đó và sự phát triển kinh tế càng thấp thì công chức càng dễ bị cuốn vào việc tham nhũng do tiêu chuẩn lương bổng thấp. Thực tế đã chứng minh có sự liên quan sâu sắc giữa mức độ tham nhũng và thu nhập bình quân tính theo đầu người (GNI/GDP).
Theo quan điểm này, tham nhũng bắt nguồn từ thu nhập đầu người thấp, khi thu nhập của công chức trong khu vực công thấp hơn đáng kể so với lao động cùng trình độ trong khu vực tư nhân thì thúc đẩy công chức tìm kiếm thu nhập không chính thức, thường là liên quan đến tham nhũng. Mặt khác, Chính phủ độc quyền phân bổ nguồn lực, điều tiết thị trường, cấp phép… sẽ dẫn đến việc tìm kiếm đặc quyền từ tư nhân. Điều này sẽ dẫn đến sự thỏa hiệp của quan chức với tư nhân để phân chia lợi nhuận, thường là sử dụng các công ty “gia đình” để hưởng lợi ích từ Chính phủ mà không bị phát hiện.2 Nguyên nhân về văn hóa – xã hội 13 Nghiên cứu về mặt văn hóa – xã hội đã chỉ ra rằng chính sự khác biệt về môi trường xã hội và tham vọng thành công của các thành viên trong xã hội là nguyên nhân gây ra tham nhũng. Xã hội càng đề cao sự thành công về mặt xã hội nhưng việc tiếp cận cơ hội thành công ấy không bình đẳng thì vấn đề tham nhũng càng trở nên nghiêm trọng.
Do đó, các thành viên trong xã hội sẽ tiếp cận đến các mục tiêu bằng những phương pháp không chính thống để đạt được thành công (Seymour M. Lipset và Gabriel S. Hơn nữa, quốc gia càng coi trọng chủ nghĩa bản thân thì càng có khuynh hướng chỉ số tham nhũng cao, chủ nghĩa gia đình cũng bao gồm trong đó. Những thành viên trong xã hội mà chủ nghĩa gia đình được nhấn mạnh thì họ độc đoán đối với những cộng đồng khác và vì tinh thần trách nhiệm đối với gia đình mình do đó chỉ số tham nhũng thì cao (Ka Sang Joon 2006).
Khi xã hội coi trọng các mối quan hệ gia đình, chủ nghĩa gia đình vẫn còn chi phối thì xu hướng những người có cùng quan hệ gia đình, quê quán…sẽ được hưởng những ưu tiên khi giao dịch với công chức nhà nước. Quan điểm này được thể hiện trong việc tuyển dụng nhân sự, quy hoạch và bổ nhiệm, ưu tiên cho các công ty “gia đình”… điều này bóp méo quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm và phân bổ nguồn lực.3 Nguyên nhân thể chế Một quan điểm khác về nguyên nhân của tham nhũng là “quan điểm thể chế”. Nó nhấn mạnh vai trò của các thể chế (được định nghĩa rộng rãi bao gồm các thể chế chính trị, văn hoá, pháp lý và kinh tế) và cho rằng có quan hệ nhân quả bắt nguồn từ các thể chế yếu kém dẫn đến tham nhũng và dẫn đến các kết quả kinh tế tồi tệ. Tham nhũng là được xem như là triệu chứng của các thể chế yếu kém.