Chương 1. Lý luận chung về quyền hành pháp của Chính phủ Chương 2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 và thực trạng bảo đảm quyền hành pháp của Chính phủ đáp ứng các yêu cầu của Hiến pháp mới Chương 3. Quan điểm và đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu của Hiến pháp năm 2013 về quyền hành pháp của Chính phủ 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1.
LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ 1. Khái quát chung về quyền hành pháp của Chính phủ 1. Vị trí, vai trò của Chính phủ Chính phủ tiếng Anh là government, tiếng Pháp là gouvernement có nghĩa là “cai trị”. Có thể nói đây là bộ máy công quyền với đầy đủ ý nghĩa cổ điển nhất của nó theo định nghĩa của V.
Lênin: Nhà nƣớc là một bộ máy cai trị [27, tr. Là một bộ phận quan trọng trong chính quyền nhà nƣớc, chính phủ bắt đầu xuất hiện từ sau những cuộc cách mạng tƣ sản, đƣợc giai cấp tƣ sản thành lập ra để cai trị đất nƣớc theo ý chí của mình. Ở những nơi cách mạng tƣ sản giành thắng lợi hoàn toàn thì quyền lực nhà nƣớc ở đó không có sự phân chia giữa giai cấp thống trị tƣ sản và phong kiến. Ở đó, bộ máy công quyền nằm trong tay Chính phủ, công cụ của giai cấp tƣ sản.
Ở những nơi cách mạng tƣ sản không dành đƣợc thắng lợi triệt để, thì quyền lực của đất nƣớc có sự phân chia giữa giai cấp tƣ sản và giai cấp phong kiến. Trong cơ chế đó vẫn tồn tại các vị vua với một số quyền hành nhất định. Dần dần với sự lớn mạnh của giai cấp tƣ sản, quyền lực của nhà vua chỉ còn mang tính hình thức đại diện. Vị trí pháp lý của chính phủ đƣợc bộc lộ rất rõ trong mối quan hệ giữa chính phủ với nghị viện.
Đây là mối quan hệ tạo nên nền móng cơ bản cho những nhà nƣớc tƣ sản. Cũng nhƣ mối quan hệ giữa chính phủ với đảng phái chính trị, mối quan hệ giữa chính phủ với nghị viện phụ thuộc vào chính thể của mỗi một nhà nƣớc. Trong những nhà nƣớc theo chính thể nghị viện, đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện trở thành đảng cầm quyền, có quyền đứng ra thành lập chính phủ, chính phủ trong chính thể này phải chịu trách nhiệm trƣớc nghị viện, chịu sự kiểm tra, giám sát của nghị viện, thậm chí còn có thể bị nghị viện bãi miễn khi không còn tín nhiệm. Nhƣng trên thực tế, chính phủ 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trong những chính thể này bao giờ cũng chế ƣớc nghị viện, xuất phát từ việc chính phủ do đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện thành lập nên, luôn buộc nghị viện phải thông qua những quyết định thể hiện ý chí của mình.
Ở những quốc gia theo chính thể cộng hòa tổng thống, chính phủ không phụ thuộc và không chịu trách nhiệm trƣớc nghị viện, chính phủ đơn thuần chỉ là cơ quan thực thi các văn bản của nghị viện, chính phủ không có quan hệ gì với nghị viện về mặt pháp lý, trừ quyền phủ quyết các đạo luật của nghị viện. Đây là những quốc gia theo nguyên tắc phân quyền triệt để, sử dụng hệ thống kiềm chế và đối trọng trong hệ thống các cơ quan nhà nƣớc, không có một cơ quan nào đƣợc trội hơn các cơ quan nhà nƣớc khác. Bên cạnh mối quan hệ với nghị viện, vị trí, vai trò của Chính phủ còn đƣợc thể hiện trong mối quan hệ với nguyên thủ quốc gia. Trong những nhà nƣớc theo chính thể cộng hòa tổng thống, tổng thống tự mình thực hiện quyền lãnh đạo đối với chính phủ.
Trong những nhà nƣớc theo chính thể cộng hòa nghị viện hay nhà nƣớc quân chủ đại nghị, mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với chính phủ đƣợc thực hiện một cách hình thức thông qua thủ tƣớng. Hoạt động của nguyên thủ quốc gia đơn thuần chỉ là phê chuẩn các hoạt động đã rồi của chính phủ. Sự tham gia hoàn toàn mang tính hình thức theo công thức “Nhà vua trị vì mà không cai trị”. Giống nhƣ ở các nƣớc tƣ bản phát triển, vị trí, vai trò thực tế của chính phủ các nƣớc đang phát triển cũng đƣợc thể hiện hết sức đa dạng và phụ thuộc vào loại hình chính thể của các quốc gia này.
Ở những nƣớc theo chính thể cộng hòa tổng thống, áp dụng nguyên tắc phân quyền thì chính phủ do tổng thống đứng đầu đƣợc xem xét nhƣ là một trong những nhánh quyền lực nhà nƣớc, ngang hàng với các nhánh quyền lực nhà nƣớc khác. Ở những nƣớc không công nhận việc áp dụng học thuyết phân quyền, quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, thì chính phủ chỉ đƣợc quy định là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nƣớc cao nhất. Chính phủ không đƣợc thừa nhận là một nhánh 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quyền lực nhà nƣớc cao nhất. Cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất chỉ duy nhất có nghị viện (Quốc hội) - cơ quan đại diện do nhân dân trực tiếp bầu ra.
Còn ở những nhà nƣớc có ảnh hƣởng của nền thuộc địa Pháp, thì chính phủ đƣợc chia hoạt động ra làm hai phần: chính phủ và nội các. Các phiên họp của chính phủ do tổng thống chủ tọa thông qua những quyết định quan trọng ở tầm vĩ mô. Còn các phiên họp của nội các, không có tổng thống tham gia, do thủ tƣớng chủ tọa quyết định những vấn đề nhỏ có tính chất trù bị cho các phiên họp chính phủ do tổng thống chủ tọa. Tóm lại, chính phủ là một trong những nhánh quyền lực nhà nƣớc song song với lập pháp và tƣ pháp, và là vũ khí cơ bản để thực hiện chính sách đối nội và đối ngoại của mỗi nhà nƣớc.
Mặc dù trong những chính thể đa dạng và phức tạp của các quốc gia thì chính phủ tuy có đƣợc quy định khác nhau nhƣng tựu chung lại đây vẫn là cơ quan quan trọng bậc nhất trong hệ thống các cơ quan nhà nƣớc ở mỗi quốc gia. Khái niệm quyền hành pháp Học thuyết phân quyền đƣợc hoàn thiện vào thế kỷ 18, thời kỳ cách mạng tƣ sản. Mục tiêu của học thuyết này là chống lạm quyền, bảo vệ con ngƣời. Học thuyết này nhận thức bộ máy cai trị đặt dƣới sự kiểm soát tối cao của nhà vua là đối tƣợng cần đƣợc kiểm soát.
Khái niệm hành pháp ra đời với ý nghĩa bộ máy đó phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan đại diện của dân chúng - tức ngành lập pháp. Chính vì vậy, khái niệm hành pháp thời kỳ đầu của cách mạng tƣ sản có một ý nghĩa rất thụ động. Montesquieu hiểu hành pháp là: quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp. Một cách tổng quát, quyền hành pháp theo học thuyết này đƣợc hiểu là quyền sử dụng các lực lƣợng vật chất của quốc gia để giữ gìn an ninh đối nội và đối ngoại.
Quyền hành pháp, nhƣ vậy là quyền cai trị theo luật. Trong lý thuyết của Montesquieu, quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com làm các kiến nghị. Nhƣ vậy, quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ có quyền ngăn cản mà không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp [4]. Ngày nay, quyền lực của Chính phủ đã đƣợc mở rộng rất nhiều trong các chính thể.
Khái niệm quyền hành pháp đó không đủ để khái quát thẩm quyền của Chính phủ. Phân tích sự tổng quát nhất của các Chính phủ hiện nay là lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chƣơng trình hành động của quốc gia. Cho nên nhiều Hiến pháp của các quốc gia trên thế giới khi quy định về quyền hành pháp thƣờng chỉ ra nhiệm vụ chính yếu của hành pháp là hoạch định chính sách và điều hành chính sách. Điều 20 Hiến pháp của Pháp quy định: “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách quốc gia”, Hiến pháp của Đức quy định tại Điều 64: “Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó”.
Điều 95 Hiến pháp Italia cũng quy định: “Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung của Chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của Chính phủ”. Hiến pháp Hà Lan quy định tại Điều 146: “Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Cộng hòa Hà Lan”. Nhƣ vậy, có thể hiểu quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia [4]. Ở nƣớc ta, trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc quyền hành pháp là một khái niệm chung dùng để chỉ một quyền hay một nhánh quyền lực nhà nƣớc.
Còn trong khoa học pháp lý nƣớc ta hiện nay, vẫn có những quan niệm khác nhau về quyền hành pháp, hiểu theo cách đơn giản nhất quyền hành pháp chính là quyền thi hành pháp luật hay “quyền hành pháp có vai trò chấp hành quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo luật vào thực tiễn cuộc sống” [26, tr.44], “Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật và tổ chức đời sống xã hội theo pháp luật, quyền hành pháp được thực hiện bằng thẩm quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành chính 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com bằng hoạt động lập quy, áp dụng pháp luật bằng việc ra quyết định hành chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục vụ đời sống xã hội để bảo đảm thực hiện lợi ích công cộng” [19, tr. Nhƣ vậy, với cách biểu đạt, quan niệm có khác nhau, nhƣng các tác giả đều có điểm chung về quyền hành pháp “là quyền tổ chức thi hành luật hay pháp luật”. Điều này xuất phát từ một thực tiễn là: trong xã hội con ngƣời chung sống với nhau thành một cộng đồng dù lớn hay nhỏ, một công xã, một tổ chức, cộng đồng dân cƣ, một quốc gia, thậm chí cả thế giới, đòi hỏi đều phải có những quy tắc, chuẩn mực chung để chung sống, đồng thời đòi hỏi những quy tắc đó phải đƣợc tổ chức thi hành - đƣa vào đời sống công cộng [16, tr. Còn theo nghĩa rộng, quyền hành pháp đƣợc xem nhƣ quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách.
So với quyền lập pháp và quyền tƣ pháp, thì quyền hành pháp có đặc trƣng cơ bản là hành động để đƣa pháp luật vào cuộc sống.