Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình đổi mới và cải cách hành chính hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam, hoạt động lập quy ở cấp địa phương giữ vị trí đặc biệt then chốt. Tại tỉnh Phú Thọ, với địa bàn gồm 13 đơn vị hành chính cấp huyện (1 thành phố, 1 thị xã và 11 huyện), công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong giai đoạn 7 năm (từ năm 2004 khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có hiệu lực đến năm 2011) đã tạo dựng hành lang pháp lý đồng bộ, thúc đẩy phát triển kinh tế và trật tự xã hội.

Tuy nhiên, thực tiễn thi hành cho thấy công tác này vẫn còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tình trạng ban hành văn bản sai thẩm quyền về nội dung và hình thức vẫn xảy ra, với tỷ lệ văn bản cần tự kiểm tra, xử lý sửa đổi tại địa phương ước tính chiếm khoảng 12% đến 15% tổng số văn bản ban hành. Bên cạnh đó, quy trình soạn thảo, lấy ý kiến và thẩm định tại một số cơ quan còn mang tính hình thức, kỹ thuật soạn thảo chưa đồng nhất.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung làm sáng tỏ cơ sở lý luận, hệ thống hóa quy định pháp luật hiện hành và đánh giá thực trạng quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ. Đề tài khảo sát toàn diện thực tiễn địa phương trong giai đoạn 2004 - 2013 nhằm đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ, góp phần nâng cao trên 95% tỷ lệ văn bản hợp hiến, hợp pháp và khả thi, đóng góp thiết thực vào công cuộc cải cách tư pháp và nâng cao năng lực quản trị công cấp tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và lý thuyết Quản lý hành chính nhà nước về phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Luận văn làm rõ 4 khái niệm pháp lý cốt lõi:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương theo Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân số 31/2004/QH11, mang tính dưới luật, tính quyền lực nhà nước và tính áp dụng bắt buộc chung. Thứ hai, thẩm quyền ban hành gồm thẩm quyền hình thức (Nghị quyết đối với Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị đối với Ủy ban nhân dân) và thẩm quyền nội dung dựa trên Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Thứ ba, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật quốc gia. Thứ tư, quy trình lập quy chuẩn hóa gồm 5 giai đoạn: lập đề nghị/kế hoạch, soạn thảo, lấy ý kiến nhân dân, thẩm định/thẩm tra, và thông qua/ký ban hành.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được thu thập từ hệ thống báo cáo tư pháp của tỉnh Phú Thọ giai đoạn 7 năm (2004 - 2011), các văn kiện của Tỉnh ủy, cùng 5 bảng dữ liệu thống kê chuyên sâu về công tác ban hành và tự kiểm tra văn bản tại 13 huyện, thị xã, thành phố.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm 100% các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ ban hành trong thời gian khảo sát, kết hợp với mẫu khảo sát hơn 200 văn bản tại các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu đại diện toàn diện được áp dụng nhằm phản ánh khách quan sự khác biệt giữa khu vực đô thị (như thành phố Việt Trì, thị xã Phú Thọ) và các huyện miền núi.

Luận văn kết hợp phương pháp phân tích quy phạm, phương pháp so sánh luật học và phương pháp thống kê xã hội học pháp luật. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này giúp đánh giá chính xác mối tương quan giữa quy định pháp luật thực định với kết quả thi hành, từ đó phát hiện các lỗ hổng lập pháp tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tiễn tại tỉnh Phú Thọ mang lại 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, cơ cấu ban hành văn bản có sự chênh lệch lớn giữa hai cơ quan. Trong tổng số hàng trăm văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ở cấp tỉnh giai đoạn 2004 - 2011, các văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh (Quyết định, Chỉ thị) chiếm tỷ lệ vượt trội khoảng 78%, trong khi Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh chỉ chiếm khoảng 22%. Điều này phản ánh tính chủ động điều hành thường xuyên của cơ quan hành chính nhưng cũng đặt ra yêu cầu nâng cao vai trò lập quy của cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương.

Thứ hai, công tác tự kiểm tra và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền phát hiện nhiều sai sót. Theo dữ liệu thống kê, có khoảng 8% đến 12% số lượng văn bản được kiểm tra tại địa phương gặp lỗi về kỹ thuật lập pháp, viện dẫn căn cứ pháp lý hết hiệu lực hoặc quy định vượt quá thẩm quyền quản lý nhà nước được phân cấp.

Thứ ba, quy trình lấy ý kiến nhân dân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp chưa đạt hiệu quả tối ưu. Thời gian đăng tải dự thảo trên Cổng thông tin điện tử thường ngắn hơn mức chuẩn 60 ngày, tỷ lệ đóng góp ý kiến từ cộng đồng doanh nghiệp và người dân chỉ đạt dưới 10% trên tổng số dự thảo xin ý kiến.

Thứ tư, năng lực đội ngũ cán bộ pháp chế còn thiếu đồng bộ. Tỷ lệ cán bộ làm công tác soạn thảo, thẩm định có bằng cử nhân luật chính quy tại các Sở, ban, ngành và Phòng Tư pháp cấp huyện ước tính chỉ đạt khoảng 65%, dẫn đến áp lực quá tải trong việc xử lý khối lượng lớn hồ sơ thẩm định.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những bất cập trên bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, hệ thống văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên thay đổi nhanh chóng, tạo ra khoảng trống pháp lý và sự lúng túng khi địa phương cụ thể hóa các đạo luật. Về chủ quan, nhận thức của một số cấp ủy, chính quyền địa phương về vị trí của văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự toàn diện; cơ chế phối hợp liên ngành giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và Sở Tư pháp còn rời rạc.

So sánh với kết quả nghiên cứu trong khuôn khổ Chương trình 909 của Bộ Tư pháp và Kế hoạch số 900/UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, thực trạng tại Phú Thọ phản ánh đầy đủ những vấn đề chung của các địa phương trung du miền núi phía Bắc. Toàn bộ các dữ liệu này được thể hiện rõ ràng qua 5 bảng số liệu trong nghiên cứu (từ Bảng 2.1 đến Bảng 2.5), giúp trực quan hóa bức tranh biến động về số lượng văn bản qua từng năm, sự phân bổ tỷ lệ sai sót theo từng cấp chính quyền và hiệu quả xử lý văn bản sau kiểm tra.

Đề xuất và khuyến nghị

Để nâng cao toàn diện chất lượng công tác lập quy, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống văn bản và rà soát pháp lý. UBND tỉnh Phú Thọ giao Sở Tư pháp chủ trì rà soát 100% văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các văn bản chồng chéo trước quý IV năm 2014, hướng tới mục tiêu giảm 100% các vi phạm về thẩm quyền ban hành.

Thứ hai, chuẩn hóa và kiểm soát chặt chẽ quy trình 5 bước. Ban hành Quy chế phối hợp bắt buộc giữa các Sở, ban, ngành với Sở Tư pháp trong quy trình soạn thảo, lấy ý kiến và thẩm định. Đảm bảo thời hạn đăng tải dự thảo lấy ý kiến nhân dân tối thiểu 30 đến 60 ngày trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, phấn đấu tăng tỷ lệ phản hồi của công chúng lên mức trên 40% trong lộ trình 2014 - 2015.

Thứ ba, kiện toàn bộ máy và nâng cao năng lực cán bộ. Sở Nội vụ phối hợp Sở Tư pháp tổ chức các chương trình tập huấn kỹ thuật soạn thảo và thẩm định văn bản định kỳ 2 lần/năm, đặt mục tiêu 100% cán bộ trực tiếp làm công tác pháp chế, tư pháp cấp tỉnh và cấp huyện đạt chuẩn trình độ đại học luật trước năm 2015.

Thứ tư, đổi mới cơ chế kiểm tra, giám sát và ứng dụng công nghệ. HĐND tỉnh tăng cường hoạt động giám sát định kỳ 6 tháng/lần đối với công tác ban hành văn bản của UBND cùng cấp; xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa liên thông về văn bản quy phạm pháp luật cho 13 huyện, thị xã, thành phố trong giai đoạn 2014 - 2016.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

Thứ nhất, Thường trực HĐND, lãnh đạo UBND và các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện. Luận văn cung cấp mô hình chuẩn hóa quy trình và giải pháp nâng cao tính khả thi của văn bản điều hành kinh tế - xã hội tại địa phương.

Thứ tư, đội ngũ công chức Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và cán bộ pháp chế tại các Sở, ban, ngành. Tài liệu đóng vai trò cẩm nang nghiệp vụ về kỹ thuật lập quy, quy trình thẩm định và phương pháp tự kiểm tra, rà soát văn bản theo đúng chuẩn mực pháp lý.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học ngành Luật học, Quản lý hành chính công. Đề tài là nguồn tư liệu thực chứng phong phú với hệ thống 5 bảng số liệu chi tiết về thực tiễn ban hành văn bản trong giai đoạn chuyển đổi thể chế 2004 - 2013.

Thứ tư, luật sư, chuyên gia tư vấn chính sách và đại diện doanh nghiệp. Nghiên cứu giúp hiểu rõ cơ chế hình thành chính sách địa phương, hỗ trợ đánh giá rủi ro pháp lý khi tham gia các dự án đầu tư công và hoạt động sản xuất kinh doanh trên địa bàn tỉnh.

Câu hỏi thường gặp

Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tỉnh gồm những hình thức nào? Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004, HĐND tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Nghị quyết; UBND tỉnh ban hành dưới hình thức Quyết định và Chỉ thị. Các hình thức khác như công văn, thông báo không được chứa quy phạm pháp luật.

Làm thế nào để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt ở cấp tỉnh? Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy tắc xử sự chung, áp dụng nhiều lần cho đối tượng không xác định và có hiệu lực lâu dài. Ngược lại, văn bản cá biệt áp dụng một lần cho đối tượng cụ thể, ví dụ như quyết định bổ nhiệm cán bộ hoặc quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Sở Tư pháp đóng vai trò gì trong quy trình ban hành văn bản tại Phú Thọ? Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn có trách nhiệm thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình UBND tỉnh xem xét, thông qua, bảo đảm tỷ lệ văn bản đạt chuẩn trước khi ban hành.

Tại sao vẫn còn tỷ lệ văn bản sai sót trong giai đoạn khảo sát 2004 - 2011? Nguyên nhân chủ yếu do sự thay đổi nhanh chóng của các văn bản cấp trung ương, kỹ năng lập pháp của đội ngũ soạn thảo cơ sở chưa đồng đều, và khâu phối hợp thẩm định liên ngành đôi khi bị rút ngắn để kịp tiến độ chỉ đạo điều hành.

Luận văn đề xuất giải pháp cốt lõi nào nhằm nâng cao chất lượng lập quy tại Phú Thọ? Giải pháp cốt lõi là chuẩn hóa quy chế phối hợp bắt buộc trong thẩm định văn bản, nâng cao 100% chuẩn trình độ cử nhân luật cho cán bộ pháp chế, và số hóa toàn bộ hệ thống dữ liệu văn bản tại 13 huyện, thị, thành trước năm 2016.

Kết luận

• Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về thẩm quyền, nguyên tắc và quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương theo Luật năm 2004 và Luật năm 2008. • Công trình phản ánh thực trạng khách quan qua 5 bảng dữ liệu khảo sát thực tế tại 13 huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Phú Thọ trong giai đoạn 7 năm. • Đề tài bóc tách nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế về kỹ thuật soạn thảo, tính hợp pháp và hiệu quả lấy ý kiến nhân dân tại địa phương. • Tác giả xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, gắn liền lộ trình thực hiện cụ thể từ năm 2014 đến năm 2020 và chỉ số đo lường rõ ràng. • Đóng góp nguồn tư liệu khoa học có giá trị thực tiễn cao cho tiến trình cải cách tư pháp và xây dựng chính quyền địa phương vững mạnh.

Để hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước tại địa phương, các cấp chính quyền tỉnh Phú Thọ cần nhanh chóng quán triệt và triển khai đồng bộ các giải pháp này vào thực tiễn công tác lập quy ngay trong giai đoạn tới.