Chương 1 - Cơ sở lí luận và pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Chương 2 - Thực trạng quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ Chương 3 – Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Cho đến nay, văn bản được dùng với nhiều phạm vi, góc độ khác nhau. Với nghĩa thông thường, văn bản là tên gọi chỉ những tài liệu, bài viết được in ấn, lưu hành hàng ngày trong giao tiếp (một bài báo, một công văn, một tập tài liệu, một quyết định…).
Với nghĩa là một thuật ngữ ngôn ngữ học, văn bản là một trong những đơn vị phức tạp, có nhiều cách hiểu và định nghĩa khác nhau. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác [33,tr.8] Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo cách hiểu này, bia đá, hoành phi, câu đối ở đền, chùa; chúc thư, văn khế, thư tịch cổ; tác phẩm văn học hoặc khoa học kỹ thuật; công căn, giấy tờ khẩu hiệu, băng ghi âm, bản vẽ… ở cơ quan đều được gọi là văn bản.
khái niệm này được sử dụng một cách phổ biến trong giới nghiên cứu về văn bản học, ngôn ngữ học, sử học ở nước từ trước tới nay. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ, hồ sơ được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế. Theo nghĩa này, các loại giấy tờ dùng LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com để quản lý và điều hành các hoạt động của cơ quan, tổ chức như chỉ thị, thông tư, nghị quyết, quyết định, đề án công tác, báo cáo… đều được gọi là văn bản. Ngày nay, khái niệm được dùng một cách rộng rãi trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức.
Khái niệm văn bản dùng trong luận văn được hiểu theo nghĩa hẹp nói trên.[ 40] Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Theo định nghĩa trên, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia. Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương. Tuy nhiên, định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND nói riêng chưa thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không. Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, cho phép nhận diện rõ một văn bản quy phạm pháp luật.
Đặc trƣng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có các dấu hiệu sau đây: a, Chứa đựng “quy phạm pháp luật” Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định.
Việc chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật, ngay cả khi văn bản đó chỉ có duy nhất một quy phạm pháp luật. b, Có hiệu lực trong khoảng thời gian dài và có tính bắt buộc chung Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trong nhiều năm và có tính ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành. Các quy phạm pháp luật được áp dụng đối với những người thuộc đối tượng được các quy phạm pháp luật đó điều chỉnh. c, Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng đó là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định.
Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật” d, Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung + Thẩm quyền về hình thức Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND gắn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đó là: HĐND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Nghị quyết; UBND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Quyết định, Chỉ thị. + Thẩm quyền về nội dung Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước. Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND căn cứ vào Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003.
Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Chính Phủ. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành.