Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VĂN BẢN 1. KHÁI NIỆM, CHỨC NĂNG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN 1. Khái niệm văn bản Con người có thể thực hiện giao tiếp bằng nhiều cách khác nhau. Trong đó, ngôn ngữ là hình thức giao tiếp chủ yếu nhất.
Hình thức này có thể được diễn đạt bằng ngôn ngữ nói hoặc bằng ngôn ngữ viết. Hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn luôn được thực hiện qua quá trình phát và nhận các ngôn bản. Ngôn bản được ghi lại dưới dạng chữ viết chính là văn bản. Như vậy, văn bản được hiểu là: Theo nghĩa rộng: Văn bản nói chung là một phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định và được sử dụng trong nhiều ngành khoa học khác nhau.
Theo nghĩa hẹp: Văn bản là khái niệm dùng để chỉ các loại công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Khái niệm văn bản quản lý Nhà nước Văn bản quản lý Nhà nước là những văn bản được ban hành trong hoạt động quản lý của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước (Lập pháp, Hành pháp, Tư pháp) của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được trình bày theo đúng thể thức, thủ tục, thẩm quyền được pháp luật quy định và được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp khác nhau. Các cơ quan quản lý từ Trung ương đến địa phương đều sử dụng văn bản là cơ sở pháp lý quan trọng và đều sản sinh ra các văn bản với các thể loại thích hợp phục vụ cho hoạt động của cơ quan mình. Văn bản quản lý Nhà nước là những thông tin và quyết định quản lý thành văn do các cơ quan quản lý Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ Nhà nước hoặc giữa các cơ quan Nhà nước với các tổ chức và công dân.
Khái niệm về văn bản quản lý hành chính Nhà nước 9 Là những thông tin và quyết định quản lý thành văn do các cơ quan trong hệ thống quản lý hành chính Nhà nước (hệ thống cơ quan hành pháp: Chính phủ, Bộ, Cơ quan ngang bộ, UBND các cấp) ban hành theo đúng thẩm quyền, đúng nguyên tắc, thể thức, thủ tục, quy chế do pháp luật quy định. Đặc điểm của văn bản quản lý hành chính Nhà nước: - Dùng để đưa ra các quyết định và chuyển tải các thông tin quản lý trong hoạt động chấp hành và điều hành. - Mang tính quyền lực Nhà nước đơn phương. - Chủ thể ban hành văn bản quản lý hành chính Nhà nước.
+ Các chủ thể quản lý hành chính Nhà nước (các chủ thể có chức năng hành pháp, chấp hành, điều hành như: Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND). + Các chủ thể Nhà nước khác có chức năng lập pháp, tư pháp như Quốc hội, Viện kiểm sát, Tòa án không ban hành văn bản quản lý hành chính Nhà nước. Chức năng của văn bản 1. Chức năng thông tin Văn bản là phương tiện giao dịch chính thức giữa cơ quan với cơ quan, giữa chính quyền Nhà nước này với chính quyền Nhà nước khác, trong phạm vi nội bộ cơ quan, hoặc từ cơ quan Nhà nước ra bên ngoài với tư nhân hay với đoàn thể xã hội.
Với cơ quan ra văn bản, đó là sự chuyển tải, truyền đạt thông tin, còn với cơ quan tiếp nhận văn bản thì đó là sự thu nhận thông tin. Thông tin bao gồm nhiều loại khác nhau như: tin tức, mệnh lệnh, chủ trương, chính sách, các quy định, chế độ, thể lệ mới, yêu cầu, đề nghị, giải trình, …. Chức năng thông tin của văn bản thể hiện qua các mặt sau đây: - Ghi lại các thông tin quản lý; - Truyền đạt thông tin quản lý từ nơi này đến nơi khác trong hệ thống quản lý hay từ cơ quan Nhà nước đến nhân dân; - Giúp cơ quan, tổ chức thu nhận những thông tin cần cho hoạt động quản lý; - Giúp các cơ quan, tổ chức đánh giá các thông tin thu được qua các hệ thống thông tin khác. Văn bản là phương tiện ghi nhận các quy phạm pháp luật được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Văn bản chứa đựng các quy phạm làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của cơ quan Nhà nước, đoàn thể xã hội, cá nhân, … Dưới dạng văn bản, về thời điểm nội dung thông báo thông tin thường bao gồm 3 loại với những nét đặc thù riêng: - Thông tin quá khứ: Là những thông tin liên quan đến những sự việc đã được giải quyết trong quá trình hoạt động đã qua của các cơ quan quản lý. 10 - Thông tin hiện hành: Là những thông tin liên quan đến những sự việc đang xảy ra hàng ngày trong các cơ quan thuộc hệ thống bộ máy quản lý Nhà nước. - Thông tin dự báo: Được phản ánh trong văn bản là những thông tin mang tính kế hoạch tương lai, các dự báo chiến lược hoạt động mà bộ máy quản lý cần dựa vào đó để hoạch định phương hướng hoạt động của mình (kế hoạch…). Với chức năng thông tin, Văn bản truyền đạt thông tin theo những tiêu chí khác nhau như: - Theo lĩnh vực quản lý: thông tin chính trị, thông tin kinh tế, thông tin văn hóa - xã hội,.
- Theo thẩm quyền tạo lập thông tin (nguồn): thông tin trên xuống, thông tin dưới lên, thông tin ngang cấp, thông tin nội bộ,. Chức năng quản lý - Chức năng quản lý của văn bản được thể hiện khi văn bản được sử dụng như một phương tiện thu thập thông tin (báo cáo, tờ trình, …) và ban hành truyền đạt thông tin để tổ chức quản lý và duy trì, điều hành thực hiện sự quản lý (lệnh, nghị định, thông tư, nghị quyết, chỉ thị, …). - Thông qua chức năng quản lý của văn bản, mối quan hệ giữa chủ thể và khách thể quản lý được xác lập. - Văn bản là phương tiện thiết yếu để các cơ quan quản lý có thể truyền đạt chính xác các quyết định quản lý đến hệ thống bị quản lý của mình, đồng thời cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra hoạt động của các cơ quan cấp dưới.
- Với chức năng quản lý, văn bản quản lý Nhà nước tạo nên sự ổn định trong công việc, thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi loại công việc, tránh được cách làm tuỳ tiện, thiếu khoa học. - Từ góc độ chức năng quản lý, văn bản quản lý Nhà nước có thể bao gồm hai loại: Văn bản là cơ sở tạo nên tính ổn định của bộ máy lãnh đạo và quản lý; xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và vị trí của mỗi cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước, cũng như xác lập mối quan hệ và điều kiện hoạt động của chúng. Ví dụ: Nghị định, Nghị quyết, Quyết định về việc thành lập cơ quan cấp dưới, Điều lệ làm việc của cơ quan, các Đề án tổ chức bộ máy quản lý đã được phê duyệt, Thông tư, Công văn hướng dẫn xây dựng tổ chức, v. Văn bản giúp cho các cơ quan lãnh đạo và quản lý Nhà nước tổ chức các hoạt động cụ thể theo quyền hạn của mình.
Ví dụ: Quyết định, Chỉ thị, Thông báo, Công văn hướng dẫn các công việc cho cấp dưới, các Báo cáo tổng kết công việc, v. 11 Chức năng quản lý của văn bản quản lý Nhà nước có tính khách quan, được tạo thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng văn bản như một phương tiện, công cụ để quản lý. Chức năng pháp lý - Một số loại văn bản được hình thành để quy định những điều được phép và không được phép của cộng đồng xã hội, nhằm duy trì, điều chỉnh xã hội phát triển theo đúng định hướng của Nhà nước. - Văn bản được sử dụng để ghi lại và truyền đạt các quy phạm pháp luật và các quyết định hành chính, do đó là chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý Nhà nước.
- Tuỳ thuộc vào nội dung và tính chất pháp lý của từng loại văn bản cụ thể, văn bản có tác dụng rất quan trọng trong việc xác lập mối quan hệ giữa các cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy quản lý Nhà nước, giữa hệ thống quản lý với hệ thống bị quản lý; trong việc tạo nên mối ràng buộc trách nhiệm giữa các chủ thể tạo lập và đối tượng tiếp nhận văn bản. - Việc nắm vững chức năng pháp lý của văn bản quản lý Nhà nước có một ý nghĩa rất thiết thực. Trước hết, vì văn bản quản lý Nhà nước mang chức năng đó, nên việc xây dựng và ban hành chúng đòi hỏi phải cẩn thận và chuẩn mực, đảm bảo các nguyên tắc pháp chế, tính phù hợp với thực tiễn khách quan. Mọi biểu hiện tuỳ tiện khi xây dựng và ban hành văn bản đều có thể làm cho chức năng pháp lý của chúng bị hạ thấp và do đó sẽ làm ảnh hưởng đến việc điều hành công việc trong thực tế của các cơ quan.
Chức năng văn hóa - xã hội Văn bản là sản phẩm sáng tạo của con người, sản phẩm của cơ quan, đơn vị, tổ chức trong quá trình vươn đến “Chân – Thiện – Mỹ”. Qua văn bản, ta có thể thấy được sự ứng xử của con người, của xã hội đối với thiên nhiên, đối với chính con người cũng như đối với mọi vấn đề thực tiễn. Thông qua văn bản, ta có thể hiểu được những định chế cơ bản trong lối sống, nếp sống văn hóa của từng thời kỳ lịch sử. Thông qua văn bản, chủ thể ban hành văn bản có thể đưa vào đó các yếu tố văn hóa, giá trị truyền thống, các phong tục tập quán tốt đẹp của dân tộc nhằm giáo dục công dân.
Mọi văn bản ra đời đều bắt nguồn từ nhu cầu xã hội, từ yêu cầu của các mối quan hệ, chúng phản ánh các mối quan hệ xã hội. Bất kỳ một văn bản mới nào đó ra đời cũng đều hướng vào một quan hệ nhất định. Do vậy, qua văn bản ta có thể nhận biết được những vấn đề xã hội đã và đang nảy sinh trên thực tiễn và cách thức giải quyết những vấn đề đó trong những điều kiện hoàn cảnh cụ thể nhất định. Các chức năng khác 12 Ngoài những chức năng trên, văn bản còn có một số chức năng khác như: chức năng giao tiếp, chức năng sử liệu,.