Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 1. Địa vị pháp lý và nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ 1. Địa vị pháp lý của Chính phủ Ngay từ khi xuất hiện nhà nước thì hoạt động quản lý, điều hành nhà nước và xã hội đã là một hoạt động không thể thiếu của mỗi nhà nước cho dù nó tồn tại và được tổ chức với quy mô lớn hay nhỏ, với những hình thức, cơ chế hoạt động hoặc tên gọi khác nhau. Thuật ngữ "chính phủ" chỉ xuất hiện với tư cách là một cơ quan điều hành từ giai đoạn nhà nước tư bản.
Trong tiếng Anh, từ Government có nghĩa là cai trị, chính quyền, chính phủ, cơ quan điều hành. Danh từ "chính phủ" có nhiều nghĩa, khi thì chỉ định tất cả các cơ quan nhà nước bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp như cách hiểu trong cụm từ "the govenrment" của Chính phủ Mỹ. Còn theo nghĩa hẹp được dùng trong quy định của hiến pháp, chính phủ có nghĩa là nội các, hay là thành phần của chính phủ tương đương với nội các ở những nước không có chế định nội các [8, tr. Còn theo nghĩa rộng, Chính phủ có thể được hiểu là bộ máy thực hiện chức năng hành pháp, là cơ quan nắm quyền lực công của một quốc gia, được tổ chức thành những hình thức khác nhau, tuỳ theo chế độ chính trị của từng nước.
Trong chế độ tổng thống, tổng thống là người nắm quyền hành pháp, lập ra chính phủ gồm các bộ trưởng do tổng thống lựa chọn và không chịu trách nhiệm trước nghị viện; trong chế độ đại nghị, chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp cao nhất chịu trách nhiệm chính trị trước nghị viện. Khi bàn đến địa vị pháp lý của chính phủ, không thể không bàn đến địa 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com vị pháp lý của người đứng đầu chính phủ – thủ tướng chính phủ. Thủ tướng Chính phủ là nhân vật trung tâm chính trị của các nhà nước. Hiện nay, các nhà nước tư sản có khuynh hướng tập trung quyền lực nhà nước cho người đứng đầu bộ máy hành pháp, thủ tướng (người đứng đầu).
Điều 65 Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức (1959) quy định: "Thủ tướng liên bang có quyền xác định những định hướng chính trị cơ bản cho đất nước và phải chịu trách nhiệm về định hướng chính trị này". Ở một số nước, mặc dù pháp luật không ghi nhận, nhưng trên thực tế việc tập trung quyền lực cho người đứng đầu bộ máy hành pháp cũng không kém. Chẳng hạn Vương quốc Anh, thủ tướng có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm tất cả mọi thành viên của chính phủ; có quyền ban hành các văn bản pháp luật của chính phủ; có quyền thực hiện nhiều chức năng khác "trước mặt Nữ hoàng" kể cả việc giải tán nghị viện là một trong những quyền hạn của Nữ hoàng. Ở chính thể cộng hoà tổng thống, quyền hạn của tổng thống – người đứng đầu bộ máy hành pháp, vừa là nguyên thủ quốc gia cũng hết sức lớn.
Mọi hoạt động hành pháp đều nằm trong tay tổng thống, các bộ trưởng chỉ là những thư ký giúp việc cho tổng thống từng lĩnh vực. Ngoài ra, tổng thống còn ảnh hưởng rất lớn đến quá trình lập pháp của nghị viện và ảnh hưởng đến cả tổ chức và hoạt động của Toà án liên bang Mỹ [5, tr. Trước xu hướng quyền hành pháp nói riêng, quyền lực nhà nước nói chung tập trung vào người đứng đầu chính phủ thì sự phân biệt giữa địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của chính phủ và người đứng đầu chính phủ là vấn đề cần làm rõ trong quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước ta hiện nay để đảm bảo tính tập trung, dân chủ, thống nhất, hiệu quả của hoạt động hành pháp. Theo đó, trách nhiệm của tập thể và cá nhân cần được phân định rõ ràng, khoa học, hợp lý để tập thể không làm "lu mờ" khả năng sáng tạo, không phát huy được trách nhiệm của cá nhân, ngược lại cá nhân không 14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chuyên quyền, quyết định thay tập thể.
Ở nước ta, ngay sau cách mạng tháng 8/1945, Quốc hội khoá I đã xác định "Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà" (Điều 43 Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1946)). Đến Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1959 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1959), tại Điều 71, Quốc hội quy định: "Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà". Đến Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1980) thì Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được quy định "là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" (Điều 104 Hiến pháp năm 1980). Đến Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1992), Hiến pháp của thời kỳ đổi mới của Việt Nam đã được ban hành với một số nội dung đổi mới khá quan trọng, nhằm làm cho Chính phủ trở nên năng động hơn, linh hoạt hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác chỉ đạo, điều hành, tập trung thống nhất và thông suốt trong điều kiện và hoàn cảnh mới.
Tại Điều 109 Hiến pháp năm 1992, Chính phủ được xác định "là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Quy định quan trọng này của Hiến pháp, một mặt tuân thủ yêu cầu của nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và nguyên tắc phân công quyền lực, mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, mặt khác đảm bảo tính độc lập tương đối của quyền hành pháp trong quan hệ với quyền lập pháp, quyền tư pháp, qua đó đề cao vai trò của hành pháp, tạo cơ sở cho Chính phủ và hệ thống hành chính 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quyền độc lập và chủ động trong quản lý, điều hành. Chính phủ hoạt động theo nguyên tắc tập thể, kết hợp với trách nhiệm cá nhân Thủ tướng và người đứng đầu các bộ, cơ quan ngang bộ nhưng đề cao vai trò của tập thể Chính phủ trước cơ quan quyền lực nhà nước. Toàn bộ hoạt động của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, hay nói cách khác, tính chất tập thể được đề cao.
Nếu so với Hiến pháp năm 1980 của cơ chế chính trị cũ, bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm của hành pháp và người đứng đầu hành pháp đã được quy định rõ hơn và nâng lên một bước. Vì ở Hiến pháp năm 1980, hành pháp của nhà nước được quy định bằng chế định Hội đồng Bộ trưởng. Mỗi thành viên của Hội đồng Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước Quốc hội và cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Hiến pháp này không có điều khoản quy định riêng sự chịu trách nhiệm của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội.
Với chế độ làm chủ tập thể, cả Hội đồng Bộ trưởng, mà không phải cá nhân Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội [6, tr. Cách hiểu này trong một thời gian dài theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp đã xem hoạt động của người đứng đầu Chính phủ, các bộ trưởng bị "lu mờ", không phát huy được trách nhiệm cá nhân (có thời kỳ cả Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đều được ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư mà hiệu lực pháp lý của các loại văn bản này không rõ). Đến nay, địa vị pháp lý của Chính phủ đã được nhận thức lại trên cơ sở phân biệt thẩm quyền của Chính phủ và thẩm quyền của Thủ tướng. Chẳng hạn, Chính phủ chỉ được ban hành hai loại văn bản là nghị quyết, nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực.
Để đáp ứng yêu cầu đổi mới, trong đó có đổi mới và nâng cao hiệu quả 16 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com của hoạt động quản lý nhà nước và tiếp cận với cách nhìn hiện đại về Chính phủ trong việc quản lý các công việc hành pháp của đất nước thì trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ cần tiếp tục đề cao nguyên tắc chế độ tập thể trong hoạt động của Chính phủ với đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Nguyên tắc này phù hợp với bản chất hoạt động của Chính phủ và phù hợp với cơ chế linh hoạt của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Theo đó, vai trò, thẩm quyền của Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ (Thủ tướng Chính phủ) và các thành viên Chính phủ cần được phân biệt rõ: tập thể Chính phủ có thẩm quyền gì, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền gì, bộ trưởng có thẩm quyền gì tương ứng với phạm vi trách nhiệm và lĩnh vực hoạt động. Vai trò cá nhân của Thủ tướng Chính phủ cần được đề cao và quy định rõ hơn, cụ thể hơn để đảm bảo tính thống nhất, ổn định và kỷ cương của nền hành chính: Thủ tướng Chính phủ là thành viên Chính phủ, nhưng là người đứng đầu Chính phủ, quyết định các hoạt động hành chính của đất nước.
Ngoài tư cách là người đứng đầu, Thủ tướng Chính phủ còn có quyền định hướng và quyết định những vấn đề quan trọng trong tập thể Chính phủ [16, tr. Những vấn đề thuộc thẩm quyền của tập thể Chính phủ cũng cần được làm rõ và song song với nó là đổi mới phương thức làm việc của Chính phủ một cách khoa học, hợp lý, phát huy được sáng tạo của các thành viên Chính phủ để nâng cao hiệu quả hoạt động của tập thể Chính phủ.