Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Khóa luận tốt nghiệp "Hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa" được tác giả Nguyễn Thị Linh Chi (Mã sinh viên: 452512) thực hiện năm 2024 tại Trường Đại học Luật Hà Nội, dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Ngô Linh Ngọc, thuộc chuyên ngành Xây dựng văn bản pháp luật.

Về bối cảnh thực tiễn, việc đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp là chủ trương xuyên suốt của Đảng Cộng sản Việt Nam, được cụ thể hóa tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII với định hướng: "xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm". Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII tiếp tục xác định hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh là một trong ba trọng tâm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN). Tuy nhiên, thực tế lập pháp tại Việt Nam cho thấy nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) khi ban hành vẫn chưa đạt chất lượng, tính ổn định và "tuổi thọ trung bình" còn thấp, thậm chí có văn bản trái pháp luật hoặc chứa đựng bất cập về mặt kỹ thuật và chính sách. Do đó, việc nghiên cứu quy trình xây dựng VBQPPL được ví như việc kiểm soát "dây chuyền công nghệ sản xuất" nhằm bảo đảm chất lượng sản phẩm lập pháp đầu ra.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của đề tài là làm rõ các vấn đề lý luận về VBQPPL và quy trình xây dựng VBQPPL trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; phân tích các yếu tố tác động và đánh giá thực tiễn thực hiện quy trình này; từ đó chỉ rõ những hạn chế, nguyên nhân và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện, hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng VBQPPL.

Để đạt được mục tiêu nêu trên, khóa luận xác định 05 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Nghiên cứu, phân tích, làm rõ khái niệm VBQPPL và quy trình xây dựng VBQPPL.
  2. Phân tích các yêu cầu đổi mới quy trình xây dựng pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
  3. Làm rõ các yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện quy trình xây dựng VBQPPL ở Việt Nam.
  4. Đánh giá thực tiễn thực hiện từng hoạt động trong quy trình xây dựng VBQPPL thời gian qua, phân tích các tồn tại, hạn chế và chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại đó.
  5. Đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao chất lượng quy trình xây dựng VBQPPL hiện nay.

Về đối tượng nghiên cứu, đề tài tập trung vào các vấn đề lý luận và quy định pháp luật hiện hành điều chỉnh quy trình xây dựng VBQPPL, cũng như thực tiễn thi hành các quy định này tại Việt Nam.

Về phạm vi nghiên cứu:

  • Không gian và nội dung: Tác giả xác định rõ không nghiên cứu quy trình xây dựng VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn; không đi sâu vào quy trình riêng biệt của từng loại văn bản theo thẩm quyền cá biệt, mà tập trung nghiên cứu quy trình chung về xây dựng VBQPPL ở cấp trung ương và địa phương.
  • Dữ liệu và thời gian: Khóa luận khảo sát dữ liệu thực tiễn và số liệu hoạt động lập pháp giai đoạn gần đây, trọng tâm là các báo cáo công tác của Bộ Tư pháp (năm 2022, 2023) và Báo cáo đánh giá tình hình triển khai các nghị quyết của Quốc hội từ đầu nhiệm kỳ khóa XV đến hết kỳ họp thứ 4 (tháng 11/2022).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khung lý thuyết và nền tảng pháp lý của khóa luận được xây dựng dựa trên các quan điểm kinh điển và hệ thống văn bản pháp luật hiện hành:

  • Cơ sở lý luận: Phương pháp luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; quan điểm chỉ đạo của Đảng tại Văn kiện Đại hội XIII và Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới (với 08 đặc trưng cốt lõi). Về mặt thuật ngữ và quản trị, tác giả viện dẫn cách tiếp cận của tiêu chuẩn ISO 9000 về định nghĩa "quy trình" (procedure) kết hợp cùng định nghĩa của Từ điển tiếng Việt (Hoàng Phê chủ biên) và Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật (Trường Đại học Luật Hà Nội, 2022).
  • Khung pháp lý tham chiếu: Hiến pháp năm 2013 (Điều 119); quá trình tiến triển của Luật Ban hành VBQPPL qua các năm 1996, 2002, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020); Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/05/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL; Nghị định số 154/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Nghị định số 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư; Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 14/08/2023 của Chính phủ; Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 ngày 05/11/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
  • Kế thừa học thuật: Tác giả tiếp thu kết quả từ các công trình nghiên cứu tiêu biểu đi trước, gồm nghiên cứu của GS. Nguyễn Minh Đoan và Nguyễn Minh Đức (2011), nghiên cứu của GS. Đào Trí Úc (2011), luận văn của Lê Thị Huyện (2014), nghiên cứu của TS. Nguyễn Cửu Việt, cùng công trình nghiên cứu cấp viện của Viện Khoa học pháp lý thuộc Bộ Tư pháp (2020).

Phương pháp nghiên cứu thực tế bao gồm:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng xuyên suốt để phân tích các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục lập đề nghị, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua VBQPPL; tổng hợp các báo cáo thực tiễn để rút ra đánh giá tổng quát.
  • Phương pháp so sánh pháp luật: Đối chiếu quy định của các đạo luật ban hành VBQPPL qua các thời kỳ (1996, 2002, 2004, 2008, 2015/2020); đối chiếu quy định giữa văn bản luật và nghị định hướng dẫn thi hành (như Nghị định 34/2016/NĐ-CP, Nghị định 154/2020/NĐ-CP với Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).
  • Phương pháp đánh giá, bình luận: Bình luận các số liệu thống kê lập pháp, dẫn chứng cụ thể từ các báo cáo đánh giá tác động chính sách thực tế để làm rõ các hạn chế tồn tại.

Nguồn dữ liệu thực tiễn được trích xuất từ: Báo cáo công tác tư pháp năm 2023 của Bộ Tư pháp; Báo cáo đánh giá tình hình triển khai thi hành nghị quyết của Quốc hội từ đầu nhiệm kỳ khóa XV đến hết kỳ họp thứ 4; và Báo cáo số 87/BC-BTNMT ngày 03/08/2022 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về đánh giá tác động chính sách dự án Luật Đất đai (sửa đổi).

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Khái quát về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Chương 1 thiết lập nền tảng lý luận toàn diện về khái niệm, đặc trưng và các bước cấu thành quy trình xây dựng VBQPPL, đồng thời phân tích những tác động của bối cảnh Nhà nước pháp quyền XHCN đối với hoạt động này.

Tác giả phân tích sự hoàn thiện dần của khái niệm "Văn bản quy phạm pháp luật" trong lịch sử lập pháp Việt Nam:

Giai đoạn pháp lý Cơ sở văn bản Đặc trưng định nghĩa cốt lõi
Năm 1996 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL 1996 Xác định VBQPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, chứa quy tắc xử sự chung điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng XHCN.
Năm 2002 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 Giữ nguyên bản chất khái niệm nhưng bộc lộ hạn chế khi chưa bao quát văn bản do chính quyền địa phương ban hành.
Năm 2004 Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004 Xác định riêng phạm vi văn bản của HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, có hiệu lực trong phạm vi địa phương.
Năm 2008 Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL 2008 Hợp nhất và chuẩn hóa 04 đặc điểm: chủ thể ban hành, trình tự thủ tục, chứa quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, cơ chế Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Năm 2015 (sửa đổi 2020) Điều 2 và Khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL 2015 Tách bạch rõ khái niệm "quy phạm pháp luật" (áp dụng lặp đi lặp lại, phi cá nhân, cưỡng chế nhà nước) và gián tiếp khẳng định chủ thể ban hành gồm cả "người có thẩm quyền" chứ không chỉ riêng "cơ quan nhà nước".

Về khái niệm quy trình, tác giả kết hợp góc độ kỹ thuật (ISO 9000 xác định procedure là cách thức cụ thể tiến hành một hoạt động/quá trình) để khẳng định quy trình xây dựng VBQPPL là các giai đoạn, các bước kế tiếp nhau theo trình tự, thủ tục luật định nhằm tạo ra VBQPPL hoàn chỉnh. Quy trình chung gồm 04 giai đoạn chính:

  1. Lập đề nghị xây dựng VBQPPL: Hoạch định chính sách, đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS), lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động và các bộ nòng cốt (Tư pháp, Tài chính, Nội vụ, Ngoại giao), tổ chức thẩm định hồ sơ đề nghị (Bộ Tư pháp) trước khi trình Chính phủ thông qua.
  2. Soạn thảo VBQPPL: Thành lập Ban soạn thảo và Tổ biên tập; khảo sát, hội thảo; lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân (bắt buộc lấy ý kiến VCCI nếu liên quan đến doanh nghiệp; đăng tải trên cổng thông tin điện tử tối thiểu 60 ngày đối với cơ quan trung ương); chỉnh lý dự thảo.
  3. Thẩm định, thẩm tra dự thảo: Thẩm định thực hiện bởi Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế bộ ngành hoặc Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp; Thẩm tra do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Ban của HĐND thực hiện nhằm kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi.
  4. Trình cơ quan ban hành xem xét, thông qua: Dự thảo hoàn thiện được trình Quốc hội xem xét, thông qua (thông thường qua 2-3 kỳ họp; phổ biến là 2 kỳ họp: kỳ họp trước thảo luận cho ý kiến, kỳ họp sau thảo luận và biểu quyết thông qua).

Chương 1 cũng phân tích 08 đặc trưng của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam theo Nghị quyết số 27-NQ/TW (do Đảng lãnh đạo; của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; bảo đảm quyền con người, quyền công dân; quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật; quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát; hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, khả thi, minh bạch; Tòa án độc lập theo thẩm quyền xét xử; tôn trọng và thực hiện điều ước quốc tế). Đồng thời, tác giả chỉ ra 04 nhóm yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến quy trình xây dựng VBQPPL: (1) Chủ trương, đường lối của Đảng; (2) Điều kiện kinh tế - xã hội và ngân sách thực hiện; (3) Năng lực của đội ngũ cán bộ làm luật và mức độ tham gia của nhân dân; (4) Mức độ phối hợp giữa các cơ quan liên quan.

Chương 2: Thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Chương 2 tập trung phân tích thực trạng công tác ban hành VBQPPL thời gian qua, chỉ ra cả kết quả đạt được, các bất cập điển hình cùng nguyên nhân cụ thể.

Về kết quả đạt được:

  • Công tác lập pháp được quan tâm đặc biệt. Trong năm 2023, Chính phủ đã dành nhiều thời gian thảo luận công tác pháp luật tại các phiên họp thường kỳ và tổ chức 10 phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật; ban hành Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 14/08/2023 về các giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm phòng chống tham nhũng, "lợi ích nhóm".
  • Khối lượng văn bản ban hành rất lớn: Báo cáo thực tiễn cho thấy, tính từ đầu nhiệm kỳ khóa XV đến hết kỳ họp thứ 4 (tháng 11/2022), Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua, ban hành tổng cộng 1.010 VBQPPL:
Cơ quan ban hành Loại văn bản quy phạm Số lượng đã thông qua, ban hành
Quốc hội Luật 23 văn bản
Quốc hội Nghị quyết 101 văn bản
Ủy ban Thường vụ Quốc hội Pháp lệnh 04 văn bản
Ủy ban Thường vụ Quốc hội Nghị quyết 882 văn bản
Tổng cộng 1.010 văn bản
  • Khâu lập đề nghị và đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS) đã từng bước đi vào nền nếp, hồ sơ lập đề nghị chuẩn bị công phu hơn, phối hợp lấy ý kiến 04 bộ (Tư pháp, Tài chính, Ngoại giao, Nội vụ) được triển khai nghiêm túc theo Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15.

Về các tồn tại, hạn chế, khóa luận chỉ rõ 06 nhóm bất cập:

  1. Bị động trong lập đề nghị: Tình trạng xin bổ sung dự án vào chương trình sát kỳ họp Quốc hội vẫn diễn ra. Một số cơ quan chỉ nêu tên dự án và thời gian trình mà không chuẩn bị kỹ nội dung chính sách, dẫn đến việc phải thay đổi chính sách liên tục trong quá trình soạn thảo.
  2. Đánh giá tác động chính sách còn hình thức, định tính: Không thực hiện đầy đủ 05 nội dung bắt buộc theo Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (tác động kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành chính, hệ thống pháp luật). Báo cáo số 87/BC-BTNMT ngày 03/08/2022 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về dự án Luật Đất đai (sửa đổi) là minh chứng điển hình: phần đánh giá tác động giới chỉ ghi nhận qua loa "giải pháp này không phát sinh các vấn đề liên quan đến giới" và bỏ qua hoàn toàn việc đánh giá tác động của thủ tục hành chính.
  3. Lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân chưa thực chất: Bỏ sót đối tượng chịu tác động gián tiếp; giao diện cổng thông tin điện tử của nhiều bộ ngành khó tiếp cận, dàn trải; việc lấy ý kiến thường chỉ thực hiện một lần trên dự thảo đầu, không lấy ý kiến lại đối với dự thảo cuối cùng dù nội dung đã thay đổi căn bản; khâu giải trình, tiếp thu còn mang tính một chiều.
  4. Công tác thẩm định khép kín, quá tải: Thời hạn thẩm định luật định là 20 ngày kể từ khi nhận đủ hồ sơ, không đủ để nghiên cứu các dự án luật phức tạp. Ý kiến của một số bộ tham gia thẩm định đề nghị còn mang tính "xuôi chiều", hình thức.
  5. Bỏ qua quy trình thẩm định, thẩm tra ở cấp địa phương: Một số địa phương ban hành VBQPPL nhưng không qua thẩm định của Sở Tư pháp/Phòng Tư pháp hoặc thẩm tra của Ban HĐND, dẫn đến văn bản sai phạm, trái luật chỉ được phát hiện sau khi ban hành. Báo cáo thẩm định/thẩm tra ở một số nơi chỉ ghi ngắn gọn "đồng ý như dự thảo".
  6. Lỗi kỹ thuật lập pháp và ngôn từ: Tồn tại lỗi lặp từ, lỗi chính tả, câu từ thiếu logic. Đặc biệt, pháp luật hiện hành chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết quy tắc viết hoa đối với điều, khoản, điểm trong VBQPPL (Nghị định 30/2020/NĐ-CP chỉ hướng dẫn kỹ thuật viết hoa cho văn bản hành chính, trong khi Luật Ban hành VBQPPL và Nghị định 34/2016/NĐ-CP để trống nội dung này).

Về nguyên nhân, tác giả chỉ ra:

  • Mâu thuẫn pháp lý: Có sự chồng chéo giữa Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và các văn bản dưới luật. Điển hình, quy định về trường hợp phải lập đề nghị xây dựng VBQPPL tại khoản 3 Điều 4 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (dù đã được sửa đổi tại Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) vẫn chưa phù hợp, mâu thuẫn với khoản 1 Điều 84 Luật Ban hành VBQPPL.
  • Cơ chế phối hợp mang tính "cắt khúc", thiếu liên thông giữa soạn thảo, thẩm định với kiểm tra xử lý; xuất hiện tâm lý cục bộ, "lợi ích nhóm".
  • Kinh phí cho xây dựng pháp luật eo hẹp, không đủ ngân sách phục vụ điều tra xã hội học chuyên sâu hoặc thuê chuyên gia cao cấp.
  • Đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ, trình độ chuyên môn chưa đồng đều (nhất là vùng sâu, vùng xa).
  • Chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân ban hành văn bản sai trái chưa đủ sức răn đe, hầu như chỉ dừng lại ở mức "kiểm điểm, rút kinh nghiệm".
  • Áp lực từ quy chế kỳ họp: Quốc hội mỗi năm chỉ họp 02 kỳ thường lệ (mỗi kỳ kéo dài khoảng 01 tháng), khối lượng công việc quốc kế dân sinh quá lớn khiến thời gian xem xét, thảo luận văn bản luật bị giới hạn.

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Trên cơ sở phân tích nguyên nhân tại Chương 2, Chương 3 đề xuất 02 nhóm giải pháp chính:

1. Hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng VBQPPL

  • Về lập đề nghị xây dựng VBQPPL:
    • Phân định rõ tính chất giữa Chương trình xây dựng VBQPPL nhiệm kỳ (mang tính định hướng chiến lược, linh hoạt) và Chương trình hàng năm (phải bám sát thực tiễn, phân bổ cân đối các năm, tránh dồn dự án vào cuối nhiệm kỳ).
    • Áp dụng nguyên tắc kỷ luật lập pháp nghiêm ngặt: chỉ cho phép bổ sung, điều chỉnh đề nghị khi có chỉ đạo mới từ Trung ương hoặc các tình huống cấp bách; kiên quyết không nhận hồ sơ bổ sung quá thời hạn.
    • Quy định trách nhiệm giải trình bắt buộc của cơ quan lập đề nghị; tách bạch quy trình hoạch định và thông qua chính sách cơ bản trước khi bắt tay soạn thảo kỹ thuật.
  • Về hoạt động soạn thảo:
    • Tăng cường hoạt động khảo sát thực tiễn để bảo đảm luận cứ khoa học.
    • Quy định cụ thể tính chất liên ngành của Ban soạn thảo trong luật; cơ cấu chuyên gia có năng lực chuyên môn thực chất thay vì hình thức.
  • Về hoạt động thẩm định, thẩm tra:
    • Xác lập thẩm định, thẩm tra là giai đoạn bắt buộc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất; hướng tới xây dựng thể chế bảo hiến hiệu lực.
    • Ban hành các nghị định hướng dẫn chi tiết quy trình thẩm định, thẩm tra riêng biệt cho từng loại VBQPPL; xây dựng quy chế phối hợp cụ thể.
    • Đổi mới theo hướng chuyên môn hóa, tập trung đầu mối chuyên ngành; ứng dụng công nghệ số để quản lý hồ sơ, rút ngắn thủ tục hành chính.
  • Về lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân:
    • Thiết lập cơ chế đối thoại hai chiều; bắt buộc cơ quan chủ trì soạn thảo phải có báo cáo giải trình công khai, minh bạch lý do tiếp thu hoặc không tiếp thu ý kiến đóng góp.
    • Cải tiến giao diện cổng thông tin điện tử lấy ý kiến của các bộ, ngành theo hướng phân loại rõ ràng, tập trung vào các chính sách lớn tác động trực tiếp đến người dân và doanh nghiệp.
    • Bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến lại nếu dự thảo văn bản có sự thay đổi lớn, căn bản về nội dung so với dự thảo ban đầu.

2. Nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện quy trình

  • Nâng cao trình độ và đãi ngộ đối với đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật; tổ chức các lớp tập huấn kỹ năng lập pháp, kỹ thuật soạn thảo văn bản chuyên sâu.
  • Phân bổ ngân sách thỏa đáng, độc lập cho công tác khảo sát thực tế, hội thảo chuyên gia và điều tra xã hội học phục vụ xây dựng chính sách.
  • Siết chặt kỷ luật, kỷ cương: Xây dựng chế tài cụ thể, nghiêm khắc xử lý trách nhiệm cá nhân, người đứng đầu cơ quan soạn thảo, ban hành VBQPPL trái pháp luật, chấm dứt tình trạng chỉ xử lý hình thức bằng "kiểm điểm, rút kinh nghiệm".

Kết quả và đóng góp

Công trình nghiên cứu mang lại các kết quả và đóng góp học thuật, thực tiễn cụ thể:

  • Hệ thống hóa lý luận: Luận giải toàn diện mối quan hệ mật thiết giữa quy trình xây dựng VBQPPL với 08 đặc trưng của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam theo Nghị quyết số 27-NQ/TW; làm rõ bản chất quy trình lập pháp như một chuỗi công đoạn có liên kết logic, độc lập tương đối và ảnh hưởng quyết định đến tuổi thọ của đạo luật.
  • Dữ liệu và bằng chứng thực tiễn xác thực: Khóa luận tổng hợp và phản ánh bức tranh lập pháp cụ thể với con số 1.010 VBQPPL được Quốc hội và UBTVQH ban hành từ đầu nhiệm kỳ XV đến hết kỳ họp thứ 4; chỉ ra thực trạng 10 phiên họp chuyên đề của Chính phủ trong năm 2023.
  • Phát hiện mâu thuẫn văn bản và lỗ hổng kỹ thuật: Tác giả chỉ rõ điểm xung đột kỹ thuật pháp lý giữa khoản 3 Điều 4 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (và Nghị định 154/2020/NĐ-CP) với khoản 1 Điều 84 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; vạch rõ khoảng trống pháp lý khi chưa có quy tắc viết hoa thống nhất trong VBQPPL (so sánh với Nghị định 30/2020/NĐ-CP); đồng thời dẫn chứng thiếu sót trong đánh giá tác động thủ tục hành chính và giới tại Báo cáo số 87/BC-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
  • Hệ thống kiến nghị lập pháp: Đưa ra các giải pháp cụ thể nhằm tách biệt giai đoạn thông qua chính sách với soạn thảo kỹ thuật, siết chặt kỷ luật bổ sung chương trình, và đổi mới cơ chế lấy ý kiến công chúng.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Khóa luận tự xác định các hạn chế trong phạm vi nghiên cứu:

  • Đề tài tập trung vào quy trình chung của VBQPPL, không đi sâu vào quy trình xây dựng VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn.
  • Chưa khảo sát chi tiết quy trình đặc thù của từng loại hình VBQPPL cá biệt theo thẩm quyền ban hành chuyên biệt của từng cấp, từng ngành.

Hướng nghiên cứu tiếp có thể mở rộng:

  • Nghiên cứu quy trình xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút gọn trong các tình trạng khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh (kế thừa kinh nghiệm ứng phó chính sách giai đoạn Covid-19 đã nêu ở Chương 2).
  • Khảo sát thực nghiệm sâu về cơ chế kiểm soát "lợi ích nhóm" và phòng chống tham nhũng chính sách trong quy trình lập pháp theo tinh thần Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 14/08/2023 của Chính phủ.

Giá trị tham khảo

Khóa luận có giá trị tham khảo thiết thực cho các nhóm đối tượng:

  • Sinh viên, học viên chuyên ngành Luật: Đặc biệt là các chuyên ngành Xây dựng văn bản pháp luật, Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Tài liệu cung cấp sự phân tích mạch lạc về lịch sử khái niệm VBQPPL từ Luật 1996 đến Luật 2015/2020 tại Chương 1.
  • Cán bộ làm công tác pháp chế, xây dựng chính sách: Đội ngũ chuyên viên pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có thể tham khảo trực tiếp các bất cập thực tiễn nêu tại Chương 2 (đặc biệt là 05 nội dung bắt buộc của ĐGTĐCS và các lỗi kỹ thuật lập pháp thường gặp) để tránh lặp lại sai sót trong quá trình chuẩn bị hồ sơ.
  • Nhà nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền: Các luận điểm tại Chương 1 và Chương 3 gắn chặt với mục tiêu của Nghị quyết số 27-NQ/TW, là tài liệu tham khảo hữu ích cho việc nghiên cứu thể chế hóa đường lối của Đảng thành pháp luật.

Câu hỏi thường gặp

1. Khái niệm VBQPPL được phân biệt với các văn bản quản lý khác dựa trên các tiêu chí cốt lõi nào theo phân tích của tác giả?
Dựa trên quy định tại Điều 2 và khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, tác giả phân tích VBQPPL được nhận diện qua các dấu hiệu cốt lõi: chứa đựng quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần, có tính phi cá nhân), có hiệu lực bắt buộc chung, do các chủ thể có thẩm quyền luật định ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục, và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng quyền lực cưỡng chế. Văn bản có chứa quy tắc xử sự nhưng ban hành sai thẩm quyền, hình thức hay trình tự thì không được công nhận là VBQPPL.

2. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách (ĐGTĐCS) bắt buộc phải gồm những nội dung nào và thực tiễn tồn tại sai sót gì được tác giả dẫn chứng?
Theo Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, báo cáo ĐGTĐCS bắt buộc phải đánh giá đầy đủ trên 05 nội dung: (1) tác động về kinh tế, (2) tác động về xã hội, (3) tác động về giới, (4) tác động của thủ tục hành chính, và (5) tác động đối với hệ thống pháp luật. Thực tiễn chỉ ra nhiều báo cáo làm qua loa, định tính; tác giả dẫn chứng Báo cáo số 87/BC-BTNMT ngày 03/08/2022 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (về dự án Luật Đất đai sửa đổi) khi đánh giá tác động giới chỉ ghi một câu hình thức "giải pháp này không phát sinh các vấn đề liên quan đến giới" và bỏ qua hoàn toàn việc đánh giá tác động của thủ tục hành chính.

3. Khóa luận phát hiện điểm mâu thuẫn pháp lý cụ thể nào giữa nghị định quy định chi tiết và văn bản luật?
Tác giả chỉ rõ điểm mâu thuẫn tại khoản 3 Điều 4 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (quy định về trường hợp phải lập đề nghị xây dựng VBQPPL). Mặc dù Nghị định số 154/2020/NĐ-CP đã sửa đổi, bổ sung điều khoản này, nội dung hướng dẫn vẫn chưa phù hợp và xung đột trực tiếp với khoản 1 Điều 84 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, gây lúng túng cho các cơ quan lập đề nghị trong thực tiễn áp dụng.

4. Số lượng VBQPPL được Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành từ đầu nhiệm kỳ khóa XV đến hết kỳ họp thứ 4 là bao nhiêu?
Theo số liệu từ Báo cáo đánh giá tình hình triển khai các nghị quyết của Quốc hội được tác giả trích dẫn, tính từ đầu nhiệm kỳ khóa XV đến hết kỳ họp thứ 4 (tháng 11/2022), Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua và ban hành tổng cộng 1.010 VBQPPL, gồm: 23 luật, 101 nghị quyết của Quốc hội, 04 pháp lệnh và 882 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

5. Vấn đề kỹ thuật trình bày văn bản nào hiện còn thiếu hướng dẫn cụ thể trong hệ thống VBQPPL?
Đó là quy tắc viết hoa đối với điều, khoản, điểm. Trong khi nhóm văn bản hành chính đã được hướng dẫn chi tiết về kỹ năng và thể thức viết hoa tại Phụ lục II Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/03/2020, thì Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP lại không có hướng dẫn cụ thể về quy tắc viết hoa trong VBQPPL, dẫn đến việc nhiều dự thảo mắc lỗi chính tả và thiếu thống nhất khi trình bày.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Thị Linh Chi đã giải quyết một cách có hệ thống cả phương diện lý luận và thực tiễn về quy trình xây dựng VBQPPL dưới yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW. Công trình chỉ rõ các điểm nghẽn thực tế như việc đánh giá tác động chính sách còn hình thức, mâu thuẫn giữa nghị định với luật, hạn chế trong khâu thẩm định và lấy ý kiến công chúng. Đồng thời, khóa luận đã đề xuất hệ thống giải pháp lập pháp khả thi, trọng tâm là phân định rõ khâu hoạch định chính sách với kỹ thuật soạn thảo, góp phần nâng cao chất lượng và tính ổn định của hệ thống văn bản pháp luật hiện hành.