Chương 1: Quy trình lập hiến – một số vấn đề nhận thức cơ bản Chương 2: Quy trình lập hiến của các nƣớc trên thế giới Chương 3: Quy trình lập hiến trong lịch sử và quy trình lập hiến trong hiện hành ở Việt Nam, những hạn chế và khuyến nghị 6 z Chƣơng 1 QUY TRÌNH LẬP HIẾN - MỘT SỐ VẤN ĐỀ NHẬN THỨC CƠ BẢN Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định về việc xây dựng quy trình lập hiến nhƣ sau: “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội quy định” (Điều 13) [25]. Cho đến nay, mặc dù đã có hiệu lực thi hành từ rất lâu, nhƣng quy định trên vẫn chƣa đƣợc thực hiện trên thực tế và do vậy, nó là vấn đề mà Quốc hội, trong thời gian tới, phải cụ thể hóa nó, nhất là trong giai đoạn chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp. Giải thích cho hiện tƣợng này, có thể có nhiều lý do đƣợc đƣa ra, nhƣng có một nguyên nhân quan trọng là nhận thức về quy trình lập hiến ở nƣớc ta, nhất là nhận thức của các nhà lập pháp còn chƣa thật đúng và đầy đủ. Do vậy, muốn đẩy nhanh việc thực hiện đúng quy định đã nêu trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì vấn đề nhận thức đúng và đầy đủ quy trình lập hiến là một trong những vấn đề quan trọng phải sớm đƣợc đặt ra.
QUAN NIỆM VỀ QUY TRÌNH LẬP HIẾN Cho đến nay, trong các văn bản pháp luật chƣa xác định rõ khái niệm quy trình lập hiến của Quốc hội. Theo Đại từ điển tiếng Việt quy trình đƣợc hiểu là các bƣớc phải tuân theo khi tiến hành công việc nào đó. Từ điển tiếng Việt cũng ghi nhận, quy trình là trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó. Nhƣ vậy quy trình là cách làm việc để xem xét, quyết định một vấn đề gì đó theo một trình tự, cách thức đƣợc xác định trƣớc.
Để thực hiện một công việc hoặc một hoạt động có kết quả thì điều quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt động phải làm và tuân theo sự sắp xếp đó một cách nghiêm túc. Nói cách khác, việc xây dựng quy trình là yêu cầu cần thiết vì nó ảnh hƣởng trực tiếp đến chất lƣợng hiệu quả 7 z công việc của các chủ thể. Tùy theo các lĩnh vực khác nhau mà quy trình đƣợc áp dụng vào từng lĩnh vực cũng khác nhau. Dƣới góc độ pháp luật, quy trình lập hiến đƣợc hiểu là một chế định pháp luật, gồm những quy định về chủ thể, quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể trong việc xây dựng và ban hành hiến pháp; trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động xây dựng, ban hành Hiến pháp.
Quy trình lập hiến còn đƣợc hiểu là quy trình hoạt động có tính chính trị - pháp lý, gồm nhiều giai đoạn, nhiều hoạt động khác nhau, do nhiều chủ thể tiến hành; có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo trình tự nhất định; là quy trình hoạt động mang tính sáng tạo sản phẩm là bản văn Hiến pháp. Qua thực tiễn lập hiến ở nƣớc ta, có thể quan niệm về quy trình lập Hiến nhƣ sau: Quy trình lập hiến là trình tự, thủ tục mà những cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thực hiện hoạt động lập hiến phải tuân theo trong quá trình ban hành mới hoặc sửa đổi hiến pháp nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động dƣới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam thành những quy phạm hiến định và thể hiện chúng dƣới hình thức một văn bản hiến pháp. ĐẶC ĐIỂM CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN Việc xác định rõ đƣợc các đặc điểm của quy trình lập hiến có những ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm cho việc xác lập và thực hiện quy trình này một cách đúng đắn, qua đó bảo đảm đƣợc chất lƣợng và hiệu quả của hoạt động lập hiến. Thực tế quá trình lập hiến ở nƣớc ta nhiều năm qua cho thấy, bởi chƣa xác định rõ đƣợc các đặc điểm của quy trình lập hiến, dẫn đến không thừa nhận hoặc chƣa tôn trọng đúng mức các đặc điểm khách quan của quy trình lập hiến, từ đó thậm chí còn phủ nhận tính độc lập của quy trình lập hiến, đồng nhất quy trình lập hiến với quy trình lập pháp hoặc coi quy trình 8 z này một nội dung thuộc về quy trình lập pháp thông thƣờng.
Tuy nhiên, quy trình lập hiến mặc dù có những điểm tƣơng đồng nhất định với quy trình lập pháp nhƣng không thể đồng nhất hoặc nhầm lẫn với quy trình này hay một quy trình nào khác, xuất phát từ những đặc điểm cơ bản sau của quy trình lập hiến: Thứ nhất, nếu nhƣ các quy trình hoạt động khác đƣợc quy định chủ yếu trong các văn bản luật, dƣới luật, nhƣ quy trình ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội đƣợc quy định chủ yếu tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì quy trình sửa đổi Hiến pháp cho đến nay chỉ đƣợc quy định tại các Hiến pháp. Thứ hai, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động duy nhất đƣợc Hiến pháp quy định điều kiện thông qua rất chặt chẽ. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều thống nhất quy định: “Việc sửa đổi Hiến pháp phải đƣợc ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” [20]. Thứ ba, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động thƣờng gắn với việc Quốc hội phải thành lập ra một cơ quan đặc biệt để giúp Quốc hội thực hiện hoạt động lập hiến, đó là Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp.
Theo quy trình quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc, trong trƣờng hợp cần thiết, Quốc hội có thể thành lập một Uỷ ban lâm thời để giúp Quốc hội thẩm tra, xác minh vấn đề. Tuy nhiên, đây chỉ là những trƣờng hợp cá biệt, thực tế rất hiếm xảy ra. Ngƣợc lại, trong các trƣờng hợp ban hành mới hay sửa đổi Hiến pháp, đều phải thành lập ra Uỷ ban dự thảo hoặc Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp để giúp Quốc hội soạn thảo Hiến pháp hoặc văn bản sửa đổi Hiến pháp (trừ trƣờng hợp sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980). Ngoài ra, quy trình lập hiến mang tính chính trị - pháp lý, phản ánh đặc trƣng của hệ thống chính trị một đảng duy nhất cầm quyền, thể hiện ở chỗ 9 z trong toàn bộ các khâu công việc đều đƣợc Đảng quan tâm lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp.
Đồng thời, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động đòi hỏi có sự tham gia chủ động, tích cực của nhân dân. Ý NGHĨA CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN Trước hết, Nhà nƣớc pháp quyền là nhà nƣớc tôn trọng và đề cao Hiến pháp trong tổ chức và hoạt động của đời sống nhà nƣớc và đời sống xã hội, trong việc bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân, bảo vệ an ninh, an toàn cho cuộc sống con ngƣời. Theo đó, đòi hỏi chất lƣợng của Hiến pháp phải cao, phải hoàn hảo về nội dung và hình thức thể hiện, phải tồn tại đƣợc lâu dài để bảo đảm đƣợc sự phát triển một cách ổn định. Để có một Hiến pháp nhƣ vậy đòi hỏi một quy trình lập hiến (trong đó có sửa đổi Hiến pháp) phải dân chủ nhƣng phải rất chặt chẽ và khó khăn khi thực hiện.
Một bản Hiến pháp đƣợc xây dựng theo một quy trình, công nghệ dân chủ, khoa học, hoàn hảo thì chắc chắn sẽ cho ra đời một sản phẩm có chất lƣợng tốt. Nhà nƣớc pháp quyền là nhà nƣớc đƣợc xây dựng trên nền tảng chủ quyền nhân dân. Việc xây dựng và sửa đổi Hiến pháp là dựa trên cơ sở chủ quyền nhân dân. Ở Mỹ, các nhà lập hiến khởi đầu đã coi học thuyết chủ quyền nhân dân của John Locke là nền tảng lý thuyết để lập quốc và là cơ sở để xây dựng Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp.
Theo đó, quy trình soạn thảo Hiến pháp đòi hỏi phải đƣợc thực hiện bởi một Đại hội phổ thông do dân chúng bầu, chứ không phải là một cơ quan lập pháp thông thƣờng và sau đó đƣợc phê chuẩn theo một quy trình thể hiện đƣợc ý chí của dân chúng nhƣ thông qua trƣng cầu dân ý. Về sau, quy trình sửa đổi Hiến pháp Liên bang ở Mỹ đƣợc quy định tại Điều V Hiến pháp: Khi hai phần ba thành viên của hai viện đều xét thấy cần thiết sẽ đƣa ra những điều sửa đổi đối với Hiến pháp, hoặc theo yêu cầu của các cơ quan lập pháp ở hai phần ba các bang, sẽ triệu tập một hội nghị để đề xuất những điều 10 z sửa đổi; trong cả hai trƣờng hợp, các điều khoản sửa đổi Hiến pháp đều có hiệu lực nhƣ một bộ phận của Hiến pháp khi đƣợc phê chuẩn bởi các cơ quan lập pháp của ba phần tƣ các bang, hoặc bởi Đại hội của ba phần tƣ các bang, theo một thể thức phê chuẩn do Quốc hội đề nghị với điều kiện là không một điều sửa đổi nào có thể đƣợc đề xuất trƣớc năm 1808 theo một cách thức ảnh hƣởng đến đoạn 1 và đoạn 4 trong khoản 9 của điều I; và không một bang nào, nếu bản thân không đồng ý, lại có thể bị tƣớc đoạt quyền bỏ phiếu bình đẳng trong thƣợng viện. Nhƣ vậy, Hiến pháp Mỹ quy định bằng hai cách để thực hiện quyền tu chỉnh Hiến pháp là Quốc hội và Đại hội Hiến pháp. Việc phê chuẩn Hiến pháp, theo Hiến pháp Mỹ cũng gồm hai cách phê chuẩn bởi các cơ quan lập pháp của các bang hoặc phê chuẩn bởi Đại hội Hiến pháp của các bang.
Trong cả hai cách, việc sửa đổi Hiến pháp đƣợc xem là một công việc rất hệ trọng. Do đó phải đƣợc thực hiện bởi ngƣời đại diện do nhân dân bầu với cách làm đó, tiếng nói của nhân dân đƣợc phản ánh trong việc sửa đổi Hiến pháp, thể hiện thái độ tôn trọng chủ quyền của nhân dân. Với vai trò quan trọng của quy trình lập hiến nhƣ nói trên, việc hoàn thiện quy trình lập hiến ở nƣớc ta là một tất yếu khách quan trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Xã hội chủ nghĩa. Tính tất yếu khách quan đó, bắt nguồn từ các đòi hỏi sau: một là, quy trình lập hiến hiện hành còn quá đơn giản, không đầy đủ, và không cụ thể, chủ quyền nhân dân trong việc thực hiện quy trình còn mang tính hình thức.