Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1. Khái niệm, đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất 1. Các khái niệm Về mặt thuật ngữ khoa học, đất đai được hiểu theo nghĩa rộng như sau: “Đất đai” là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó bao gồm: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước (hồ, sông suối, đầm, lầy…) các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa…)[22]. Như vậy, đất đai là một khoảng không gian có giới hạn theo chiều thẳng đứng (gồm khí hầu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm thực vật, động vật, diện tích mặt nước, tài nguyên nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất); theo chiều nằm ngang trên mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thuỷ văn, thảm thực vật cùng với các thành phần khác) giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt động sản xuất cũng như cuộc sống của xã hội loài người.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, không phụ thuộc vào hình thái kinh tế, xã hội, để thực hiện quá trình lao động cần phải hội tụ 3 yếu tố: - Hoạt động hữu ích: chính là lao động hay con người có khả năng sản xuất, có kỹ năng lao động và biết sử dụng công cụ, phương tiện lao động để sản xuất ra của cải vật chất. - Đối tượng lao động: Là đối tượng để lao động tác động lên quá trình lao động. - Tư liệu lao động: là công cụ hay phương tiện lao động, được lao động sử dụng để tác động lên đối tượng lao động. Như vậy: quá trình lao động chỉ có thể bắt đầu và hoàn thiện được khi có con người và điều kiện vật chất (bao gồm cả đối tượng lao động và công cụ hay phương tiện lao động).
8 Đất đai còn là điều kiện vật chất chung nhất đối với mọi ngành sản xuất và hoạt động của con người, vừa là đối tượng lao động (cho môi trường để tác động như: xây dựng nhà xưởng, bố trí máy móc, làm đất) vừa là phương tiện lao động (cho công nhân nơi đứng, dùng để gieo trồng, nuôi gia súc). Vì vậy, đất đai là “tư liệu sản xuất”. Các tư liệu sản xuất có thể được thay thế bằng tư liệu sản xuất khác hoàn thiện hơn, có hiệu quả kinh tế hơn. Đối với đất đai việc thay thế đất bằng tư liệu sản xuất khác là việc không thể làm được.
Đây là đặc tính không thể thay thế của đất. Đất đai xuất hiện, tồn tại ngoài ý chí và nhận thức của con người, là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động, là điều kiện tự nhiên của lao động. Chỉ khi tham gia vào hoạt động sản xuất của xã hội, dưới tác động của lao động đất đai mới trở thành tư liệu sản xuất. Trong khi đó các tư liệu sản xuất khác là kết quả của lao động có trước của con người (do con người tạo ra).
Đất đai còn mang một đặc tính cơ bản đó là tính cố định về vị trí: đất đai hoàn toàn cố định vị trí trong sử dụng (không thể di chuyển từ chỗ này sang chỗ khác). Các tư liệu sản xuất khác được sử dụng ở mọi nơi, mọi chỗ và có thể di chuyển trên các khoảng cách khác nhau tuỳ theo sự cần thiết. Ngoài ra một đặc tính cơ bản của đất mà hầu như không một tư liệu sản xuất nào có được đó là tính vĩnh cửu của đất đai. Đất đai là tư liệu sản xuất vĩnh cửu (không lệ thuộc vào tác động phá hoại của thời gian).
Nếu biết sử dụng hợp lý, đặc biệt là trong sản xuất nông, lâm nghiệp, đất sẽ không bị hư hỏng, ngược lại có thể tăng tính chất sản xuất (độ phì nhiêu) cũng như hiệu quả sử dụng đất. Khả năng tăng tính chất sản xuất của đất tuỳ thuộc vào phương thức sử dụng là tính chất có giá trị đặc biệt không tư liệu sản xuất nào có được. Các tư liệu sản xuất khác đều bị hư hỏng dần, hiệu ích sản xuất giảm và cuối cùng bị loại khỏi quá trình sản xuất. Quy hoạch là một từ Hán Việt, được du nhập từ Trung Quốc khi Trung Quốc giúp đỡ Việt Nam xây dựng khu công nghiệp Việt Trì, khu gang thép Thái Nguyên vào những năm 1950-1960 và được phát triển theo yêu cầu kế hoạch hóa nền kinh tế.
Đến nay, các chuyên gia kinh tế của Việt Nam tương đối thống nhất trong cách phân định quy hoạch và kế hoạch, đó là: “quy hoạch” được hiểu “là quản trị các hoạt động kinh tế - xã hội trên một không gian địa lý nhất định”, quy hoạch mang 9 tính định hướng cao hơn kế hoạch và phải bao gồm việc tổ chức, bố trí không gian các định hướng phát triển (là nội dung không thể hiện tại kế hoạch). Còn “kế hoạch” là cụ thể hóa của quy hoạch, trong đó thể hiện các định hướng, mục tiêu cho thời gian ngắn; thể hiện các cân đối chủ yếu (tích lũy - tiêu dùng, thu - chi ngân sách, cán cân thanh toán, cân đối vốn đầu tư phát triển, cân đối lao động - việc làm.) và xác định cụ thể các chương trình, dự án đầu tư. Cụm từ “quy hoạch” và “kế hoạch” khi dịch sang tiếng Anh thường được dùng chung bằng từ “planning” (quy hoạch/kế hoạch). Theo đó, các nước xác định “planning” của là quy hoạch khi đáp ứng 2 tiêu chí chủ yếu: (1) nội dung “không gian”; (2) tính định hướng cao của “plan”.
Tất cả các mục tiêu phát triển quốc gia cả trước mắt và lâu dài đều phải căn cứ trước hết vào hai yếu tố nội lực quan trọng nhất là lao động và đất đai. Ngoài chức năng là một nguồn lực vật chất, đất đai còn là địa bàn, là vật mang các điều kiện sinh hoạt cơ bản của con người (đường sá, khu dân cư, khu nghỉ dưỡng, khu bảo vệ thiên nhiên và môi trường, an ninh quốc phòng, các công trình văn hoá…). Vì vậy, cùng với quy hoạch, kế hoạch phát triển nguồn nhân lực, quy hoạch, kế hoạch phát triển đất đai quốc gia phải trở thành quy hoạch, kế hoạch phát triển cấp cao nhất của Việt Nam … Đó cũng chính là một phần nội hàm của Điều 18 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả…”. Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu”.
Với thuộc tính ba quyền của sở hữu (quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt), quy hoạch chỉ đề cập đến quyền sử dụng, trở thành quy hoạch sử dụng đất. Về kinh tế, quy hoạch sử dụng đất là quá trình “tối đa hoá” giá trị bất động sản; việc sử dụng đất được quyết định trên cơ sở các động lực của thị trường nên cũng có thể xem quy hoạch sử dụng đất là một sản phẩm của thị trường. Quy hoạch sử dụng đất phải làm cho tổng giá trị đất đai trong vùng đều tăng cao. Về chính trị - xã hội thì quy hoạch sử dụng đất là phương cách đảm bảo cân bằng nhu cầu đất đai cho các nhóm lợi ích, cân bằng giữa nhu cầu sản xuất và đời sống của các cộng đồng dân cư, thoả mãn nhu cầu đa dạng đối với đất đai của toàn xã hội; và đây cũng là đầu mối thực tế để thực hiện dân chủ hoá trong 10 sử dụng tài nguyên và tài sản xã hội.
Quá trình lập, tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng là quá trình hiện thực hoá việc công khai, minh bạch nội dung quản lý Nhà nước cấp cơ sở; đối tượng quan trọng của nhiệm vụ cải cách hành chính; và cũng là bước đi đầu tiên và bắt buộc của tiến trình xây dựng nông thôn mới và nâng cấp đô thị hiện nay. Theo quan điểm đất đai là tài nguyên quốc gia, một yếu tố cơ bản của sản xuất xã hội, là nguồn lực quan trọng của sự phát triển kinh tế - xã hội thì quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống đánh giá tiềm năng đất đai, những loại hình sử dụng đất và những dữ kiện kinh tế - xã hội nhằm lựa chọn các giải pháp sử dụng đất tối ưu, đáp ứng với nhu cầu của con người trên cơ sở bảo vệ các nguồn tài nguyên lâu dài. Nhìn từ góc độ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, đất đai là tài sản quốc gia được sử dụng trong sự điều khiển và kiểm soát của Nhà nước thì quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp bố trí và sử dụng đất, thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia theo địa bàn lãnh thổ các cấp và theo các ngành kinh tế - xã hội. Từ những khái niệm nêu trên, có thể hiểu “Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất, nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường.
Như vậy, về thực chất quy hoạch sử dụng đất là quá trình hình thành các quyết định nhằm đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng. Hiện tại, trong văn bản pháp quy, thuật ngữ quy hoạch sử dụng đất được điều chỉnh ở hai văn bản khác nhau. Khoản 2 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 giải thích: “Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định” với kỳ quy hoạch sử dụng đất theo quy định tại Điều 37 Luật Đất đai năm 2013 xác định là 10 năm.
