Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TẠM TRÚ, TẠM VẮNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1. Những khái niệm liên quan 1. Khái niệm tạm trú, tạm vắng Nước ta, thời kỳ cổ và trung đại, theo tài liệu để lại thì các qui định về quản lý con người đã xuất hiện trước công nguyên. Hình thức quản lý đơn giản, theo trình độ phát triển, nói chung trong giai đoạn cổ đại và Nhà nước phong kiến vấn đề quản lý cư trú của con người nhằm mục đích áp đặt sự thống trị giai cấp của nhà nước đó.
Giai đoạn từ năm 1858 – 1945 thời kỳ thực dân Pháp cai trị, chúng thực hiện các hình thức quản lý chặt chẽ, tỷ mỉ ở các tỉnh lị. Quản lý từng người, từng gia đình, có sổ theo dõi quản lý, đối với những người từ 15 tuổi trở lên đều có danh chỉ bản. Mục đích là để nộp tô, thu thuế, bắt lính, bắt phu… phục vụ cho hoạt động cai trị, bóc lột và khai thác thuộc địa của chúng. Giai đoạn 1945 đến 1975 Đế quốc Mỹ xâm lược, chúng sử dụng công cụ quản lý chặt chẽ và có hệ thống, bao gồm vùng nội thành và vùng giáp ranh với vùng tự do.
Thể hiện các qui định về lập hồ sơ, sổ sách từng người, từng gia đình, có dán ảnh được bảo quản và khai thác một cách qui mô và khoa học. Mục đích: phục vụ bắt lính, quản dân, thực hiện các chính sách chống cộng; miền Bắc, năm 1954 sau hòa bình lập lại Nhà nước nghiên cứu, tổ chức chỉ đạo quản lý cư trú nhằm tăng cường quản lý xã hội, củng cố chính quyền cách mạng. Từ năm 1955 công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu được tiến hành một số nơi thí điểm như: thị xã Bắc Ninh, Sơn Tây, Hà Nội, Thái Nguyên, Hà Đông. Năm 1956 mở rộng công tác này đến Hải Phòng, Đồng Hới, Nghệ An, Hà Tĩnh, Hưng Yên, Việt Trì.
Công việc này cơ bản hoàn thành trên phạm vi toàn miền Bắc vào năm 1959. 6 Có thể nói một số qui định điển hình về quản lý cư trú thông qua đăng ký, quản lý hộ khẩu trong giai đoạn này như: năm 1954 Ủy ban hành chính từng tỉnh, thành phố công bố qui định tạm thời trên địa phương mình; năm 1957 là Bản điều lệ tạm thời về đăng ký, quản lý hộ khẩu được điều chỉnh, bổ sung; năm 1965 Hội đồng Chính phủ chính thức ban hành Bản điều lệ đăng ký, quản lý hộ khẩu bằng Nghị định 104/CP ngày 27-6-1964 và thực hiện thống nhất trên toàn miền Bắc; năm 1968 đáp ứng yêu cầu chống cuộc chiến tranh phá hoại của địch, chống hoạt động tình báo, xâm nhập, hoạt động gián điệp… lấy số liệu dân số chuẩn bị bầu cử toàn quốc, nên yêu cầu kết hợp quản lý dân số, quản lý cư trú với quản lý đi lại. Vì thế, ngày 29-02-1968 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định 32/CP thống nhất công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu với thống kê dân số và công tác hộ tịch. Khi miền Nam hoàn toàn giải phóng năm 1975, Chính phủ ban hành Quyết định 54/CP ngày 17-8-1976 điều chỉnh công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu trên phạm vi toàn miền Nam; Quyết Định 167/CP ngày 18/9/1976 hướng dẫn, bổ sung và chỉ đạo công tác đăng ký, quản lý hộ khẩu phù hợp với tình hình miền Nam.
Sau nhiều năm thực hiện các qui định về đăng ký hộ khẩu xuất hiện nhiều vấn đề mới, nhất là cần phân tách công tác hộ tịch và hộ khẩu vì về bản chất là 2 mặt công tác khác nhau và do 2 cơ quan Nhà nước khác nhau tiến hành. Vì thế, ngày 07-01-1988 Chính phủ ban hành Nghị định 04/CP ban hành Điều lệ đăng ký, quản lý hộ khẩu. Trong đó ngoài đăng ký, quản lý Bộ Công an thực hiện khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn… Bộ Tư pháp thực hiện các cải chính về họ tên, ngày tháng năm sinh… (theo Nghị định 219/HĐBT ngày 20-11- 1987); năm 1997, qua 10 năm thực hiện Nghị Định 04/CP ngày 07-01-1988 đã bộc lộ những hạn chế, không đáp ứng được tình hình trong xu thế đổi mới, nhất là quản lý tình hình di dân tự do và yêu cầu dịch chuyển lao động trong nền kinh tế thị trường…vì thế đòi hỏi phải có một qui định mới phù hợp. Ngày 10-5-1997 Chính phủ ban hành Nghị định 51/CP qui định đăng ký, quản lý hộ khẩu thay thế các qui định trước đây và được thực hiện thống nhất trên phạm vi toàn quốc.
7 Sau hơn 7 năm thực hiện một số nội dung của Nghị định 51/CP không đáp ứng được yêu cầu, chủ yếu là các qui định về nhà ở hợp pháp; qui định điều kiện đăng ký hộ khẩu vào thành phố, thị xã. Do đó, Bộ Công an đã tham mưu cho Chính phủ ban hành Nghị định 108/2005/NĐ-CP ngày 19-8-2005. Để công dân thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ của mình, ngày 29/11/2006 Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật cư trú, đây là văn bản pháp lý có giá trị cao nhất qui định về quyền tự do cư trú của công dân trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trình tự, thủ tục đăng ký, quản lý cư trú (thường trú hoặc tạm trú), quyền, trách nhiệm của công dân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức về đăng ký, quản lý cư trú. Từ đó cho thấy quản lý cư trú thông qua đăng ký, quản lý hộ khẩu được xác định là một nội dung cơ bản của công tác quản lý hành chính về an ninh, trật tự.
Thực chất là quá trình đăng ký, quản lý hoạt động cư trú của con người, có lịch sử hình thành và phát triển rất lâu. Điều 1 Nghị định 51/CP xác định rõ: “Đăng ký, quản lý hộ khẩu là biện pháp quản lý hành chính của Nhà nước nhằm xác định việc cư trú của công dân, tăng cường quản lý xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Do vậy Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) phụ trách việc đăng ký, quản lý hộ khẩu”. Luật cư trú quy định: Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc phường, xã dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú; Đăng ký thường trú là việc công dân đăng ký nơi thường trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký thường trú, cấp sổ hộ khẩu cho họ; Đăng ký tạm trú là việc công dân đăng ký nơi tạm trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký tạm trú, cấp sổ tạm trú.
Việc đăng ký, quản lý hộ khẩu là quá trình cơ quan Công an dựa vào các văn bản qui phạm pháp luật của nhà nước để tiến hành đăng ký, quản lý hoạt động cư trú của công dân, đảm bảo cho công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ 8 theo pháp luật qui định. Nhằm phục vụ cho công tác quản lý xã hội của nhà nước; công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và các phạm pháp về an ninh, trật tự. Khái niệm quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng Quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ thống đó đến trạng thái cần đạt được. Quản lý là một phạm trù xuất hiện trước khi có Nhà nước với tính chất là một loại lao động xã hội hay lao động chung được thực hiện ở quy mô lớn.
Quản lý được phát sinh từ lao động, không tách rời với lao động và bản thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động. “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành trên quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung. Một nhạc công tự điều khiển mình nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng”. Quản lý nhà nước, hiểu theo nghĩa rộng, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước.
Bao gồm toàn bộ hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Chấp hành, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, tác giả đồng ý với quan điểm cho rằng, quản lý nhà nước là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý và điều chỉnh các mối quan hệ trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng là việc các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để tác động, điều chỉnh hoạt động tạm trú, tạm vắng của công dân trên cả nước, nhằm định hướng xây dựng hệ thống thống nhất của tạm trú, tạm vắng, đảm bảo ổn định an ninh trật tự toàn xã hội hướng đến mục tiêu chung của quản 9 lý nhà nước. Theo đó, quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng là quá trình các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành các chủ trương, chính sách pháp luật về đăng ký, quản lý cư trú của người dân trên lãnh thổ. Như vậy, quản lý nhà nước về tạm trú, tạm vắng là quá trình cơ quan hành chính nhà nước căn cứ vào pháp luật về cư trú để thay mặt nhà nước tiến hành quản lý hoạt động cư trú của công dân, phục vụ cho công tác quản lý xã hội của nhà nước và công tác phòng ngừa, đấu tranh, phòng chống các loại tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật về cư trú, về tạm trú, tạm vắng, đảm bảo an ninh trật tự xã hội. Đồng thời đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.