Tổng quan luận án

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Vay nợ chính quyền địa phương (CQĐP) là công cụ quan trọng nhằm đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tại các địa phương. Đối với các địa phương thâm hụt ngân sách, vay nợ hỗ trợ khắc phục tình trạng mất cân đối nguồn lực; đối với các địa phương thặng dư ngân sách, việc duy trì một mức nợ nhất định giúp đảm bảo sự hiện diện trên thị trường vốn. Tuy nhiên, hoạt động vay nợ luôn tiềm ẩn rủi ro tài chính. Nếu quy mô nợ gia tăng quá mức, cơ cấu nợ bất hợp lý hoặc công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn vay kém hiệu quả, địa phương sẽ đối mặt với khó khăn trong điều hành ngân sách, gây ảnh hưởng tiêu cực đến an ninh tài chính quốc gia.

Thời gian qua, khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ CQĐP tại Việt Nam đã từng bước được hoàn thiện, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan liên quan, quy định công cụ quản lý, xác định phạm vi nợ và hạn mức vay nợ dựa trên khả năng chi trả. Nợ CQĐP cơ bản duy trì được sự an toàn với xu hướng gia tăng các khoản vay trung, dài hạn và vốn vay về cho vay lại. Mặc dù vậy, khoảng cách giữa quy định pháp luật hiện hành và quá trình tổ chức triển khai thực tế vẫn còn đáng kể. Những bất cập trong lập kế hoạch, tổ chức huy động, trả nợ và giám sát nợ đã tạo ra khoảng trống nghiên cứu cần được làm rõ trên cả phương diện lý luận và thực tiễn, bao gồm: tính phù hợp của hạn mức vay nợ, hệ thống chỉ tiêu giám sát, mức độ minh bạch thông tin nợ, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý và hệ thống thông tin dữ liệu nợ địa phương.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là xây dựng quan điểm và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam. Để đạt được mục tiêu này, luận án thực hiện 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Tổng hợp, hệ thống hóa và phân tích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nợ CQĐP.
  2. Tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ CQĐP tại một số quốc gia và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
  3. Tổng hợp, phân tích, minh chứng và rút ra các kết luận, nhận xét về kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020 theo quy trình quản lý nợ (lập kế hoạch; tổ chức thực hiện; giám sát vay, trả nợ).
  4. Xây dựng quan điểm và đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam có luận cứ khoa học, cơ sở thực tiễn và tính khả thi cho giai đoạn 2021-2025, tầm nhìn đến năm 2030.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nợ chính quyền địa phương.
  • Phạm vi nội dung: Luận án tiếp cận nợ CQĐP dưới góc độ là một cấu phần của nợ công, chịu sự quản lý của chính quyền trung ương (CQTW). Luận án tập trung nghiên cứu quy trình quản lý nợ CQĐP gồm 3 khâu: lập kế hoạch vay, trả nợ; tổ chức thực hiện vay, trả nợ; và giám sát vay, trả nợ. Luận án không đi sâu nghiên cứu về phân tích tính bền vững nợ (Debt Sustainability Analysis - DSA) cũng như công tác kế toán, kiểm toán nợ CQĐP.
  • Phạm vi không gian: Nghiên cứu thực trạng quản lý nợ CQĐP tại 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam; khảo cứu kinh nghiệm quốc tế tại các nước phát triển (Anh, Mỹ, Đức, Pháp) và các nước đang phát triển (Trung Quốc, Thái Lan, Indonesia).
  • Phạm vi thời gian: Đánh giá thực trạng quản lý nợ CQĐP giai đoạn 2011-2020 (thời kỳ có nhiều điều chỉnh lớn về luật pháp như Luật Ngân sách nhà nước 2015 có hiệu lực từ năm ngân sách 2017, Luật Quản lý nợ công 2017 có hiệu lực từ tháng 7/2018). Các giải pháp được đề xuất áp dụng cho giai đoạn 2021-2025 và định hướng đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trước đây

Tác giả đã phân loại và điểm luận các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo 3 khâu chính của quy trình quản lý nợ:

Khâu quy trình Tác giả, cơ quan và công trình nghiên cứu Nội dung, phát hiện chính được trích xuất
Lập kế hoạch vay, trả nợ Bộ Tài chính & ADB: Hội nghị tập huấn về công tác lập kế hoạch vay, trả nợ và viện trợ nước ngoài của CQĐP (Vĩnh Phúc, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng). Tập huấn cho hơn 400 đại biểu từ 61 địa phương, phân tích quy trình lập kế hoạch nợ 5 năm, chương trình 3 năm và kế hoạch hàng năm theo Nghị định 93/2018/NĐ-CP.
Học viện Tài chính: Kỷ yếu hội thảo “Nợ chính quyền địa phương - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”. Tập hợp 24 bài tham luận về khuôn khổ pháp lý theo Luật NSNN 2015, thực trạng nợ giai đoạn 2011-2015, kiểm soát nợ, phát hành trái phiếu và kinh nghiệm Trung Quốc.
Báo cáo nghiên cứu: “Làm cho tổng thể lớn hơn từng phần gộp lại: Đánh giá về phân cấp ngân sách tại Việt Nam”. Đánh giá phân cấp ngân sách, kiểm soát hạn mức nợ của Bộ Tài chính, nợ đọng, nghĩa vụ nợ dự phòng và rủi ro từ doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tại địa phương.
Báo cáo nghiên cứu: “Đánh giá Khung tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam”. Khuyến nghị tái cấu trúc hạn mức vay nợ, áp dụng chỉ số khả năng trả nợ, thúc đẩy Quỹ đầu tư phát triển địa phương và thị trường trái phiếu CQĐP.
Roy Bahl & Jorge Martinez-Vazquez: “Sequencing Fiscal decentralization”. Phân tích tính hợp lý của vay nợ cho đầu tư và bù đắp thanh khoản; cảnh báo nguy cơ chuyển nghĩa vụ trả nợ lên CQTW; nêu 2 cách kiểm soát: pháp lý và thị trường.
Ebel & Serdar Yilmaz: “On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralization”. Đánh giá nợ địa phương như hệ quả phân cấp ngân sách, vai trò đối với công bằng giữa các thế hệ, rủi ro vĩ mô và lạm phát khi vay nợ quá mức.
Raju Singh & Alexander Plekhanov: “How Should Subnational Government Borrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence”. Khảo sát mẫu 44 quốc gia (1982-2000), đối chiếu quan điểm của Fornasari, Webb & Zou (2000) trên 31 quốc gia và Rodden (2002) trên 33 quốc gia về kỷ luật ngân sách.
Tổ chức thực hiện vay, trả nợ World Bank (WB): Báo cáo hỗ trợ kỹ thuật “Chính quyền địa phương vay lại vốn ODA và vốn vay ưu đãi: Khuôn khổ quản lý và chính sách chung”. Áp lực nhu cầu hạ tầng tại các địa phương; xu hướng giảm tỷ trọng cấp phát vốn ODA và chuyển mạnh sang cơ chế vay lại đối với các tỉnh nhận trợ cấp ngân sách.
Đỗ Thiên Anh Tuấn: “Nợ và trái phiếu của chính quyền địa phương” & “Nợ nần và năng lực tài khóa của địa phương”. Chỉ ra lỗ hổng pháp lý trong phát hành trái phiếu địa phương, cơ chế thẩm định hành chính của Bộ Tài chính, sự phụ thuộc vào ngân sách trung ương (NSTW).
Hoàng Quốc Cường (2015): Luận án Tiến sĩ “Nợ công cấp địa phương ở Việt Nam”. Phân tích nợ công cấp địa phương giai đoạn 2003-2015 dưới góc độ nợ công tổng thể và hiệu quả đầu tư công cấp tỉnh.
Giám sát vay, trả nợ Phan Minh Ngọc: “Nợ của chính quyền địa phương vẫn có thể bị lạm dụng”. Phân tích hiện tượng dịch chuyển nguồn chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển để lách trần vay nợ; yêu cầu xác lập thứ tự ưu tiên trong trả nợ.
Tạp chí Kiểm toán: “Nâng cao hiệu quả kiểm toán nợ chính quyền địa phương”. Đánh giá việc kiểm toán nợ bị lồng ghép vào kiểm toán NSĐP, tập trung vào tính tuân thủ pháp lý mà thiếu đánh giá hiệu quả kinh tế của dự án vay nợ.
Teresa Ter-Minassian & Jon Craig: “Control of Subnational Government Borrowing”. Phân loại 4 phương thức kiểm soát vay nợ CQĐP: Kỷ luật thị trường, Ràng buộc hành chính, Kiểm soát dựa trên nguyên tắc, và Thỏa thuận hợp tác.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Phần lớn các nghiên cứu trước đây chỉ sử dụng chuỗi số liệu giai đoạn 2011-2015, chưa có công trình nào đánh giá toàn diện giai đoạn 2016-2020 sau khi Luật Quản lý nợ công 2017 và Luật NSNN 2015 đi vào thực thi. Bên cạnh đó, các nghiên cứu trước thường tiếp cận đơn lẻ từng công cụ nợ (trái phiếu hoặc vay lại ODA) mà chưa hệ thống hóa thành quy trình quản trị khép kín từ lập kế hoạch, thực hiện đến giám sát. Luận án lựa chọn giải quyết khoảng trống này bằng cách tổng hợp dữ liệu toàn diện của 63 tỉnh, thành phố giai đoạn 2011-2020, thiết lập hệ thống chỉ tiêu giám sát quy mô, cơ cấu, khả năng trả nợ và bộ chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

Luận án tiếp cận nghiên cứu dựa trên lý thuyết hệ thống và lý thuyết chức năng quản lý:

  • Khái niệm nợ CQĐP: Tác giả xác định nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công, phát sinh do chính quyền địa phương cấp tỉnh vay để bù đắp bội chi ngân sách cho đầu tư phát triển của địa phương và thanh toán các khoản trả nợ gốc của địa phương.
  • Khái niệm quản lý nợ CQĐP: Là một quy trình gồm các bước lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, giám sát vay, trả nợ CQĐP nhằm đáp ứng các mục tiêu của địa phương và Chính phủ về quản lý nợ CQĐP.
  • Khung phân loại nợ theo thông lệ quốc tế:
    • Theo cơ cấu khu vực chính phủ (5 cấp độ): GL1 (CQTW thuộc ngân sách), GL2 (GL1 + đơn vị ngoài ngân sách + Quỹ an sinh xã hội), GL3 (GL2 + chính quyền cơ sở + chính quyền cấp bang), GL4 (GL3 + DNNN phi tài chính), GL5 (GL4 + DNNN tài chính).
    • Theo công cụ nợ (4 cấp độ): D1 (Chứng khoán nợ + Vốn vay), D2 (D1 + SDRs + Tiền và tiền gửi), D3 (D2 + Phải trả + Dự trữ, dự phòng), D4 (D3 + Quyền hưởng phúc lợi).
  • Mô hình phân tích yếu tố ảnh hưởng đến nợ của IMF:
    • Nền kinh tế đóng: $$d_{t+1} = (1 + i^d_{t+1}) d^d_t - pb_{t+1}$$ (Trong đó: $d_{t+1}$ là tỷ lệ dư nợ/GDP năm $t+1$; $d^d_t$ là tỷ lệ dư nợ trong nước/GDP năm $t$; $i^d_{t+1}$ là lãi suất bình quân vay trong nước; $pb_{t+1}$ là bội chi ngân sách cơ sở/GDP năm $t+1$).
    • Nền kinh tế mở: $$d_{t+1} = \frac{e_{t+1}}{e_t}(1+i^f_{t+1})d^f_t + (1 + i^d_{t+1})d^d_t - pb_{t+1} + o_{t+1}$$ (Trong đó: $e$ là tỷ giá hối đoái danh nghĩa; $i^f$ là lãi suất vay nước ngoài; $d^f$ là dư nợ nước ngoài/GDP; $o_{t+1}$ là các yếu tố khác tác động ngoài bội chi).
  • Hệ thống mục tiêu quản lý nợ CQĐP: Gồm 3 mục tiêu cốt lõi: (1) Đáp ứng nhu cầu huy động vốn vay; (2) Thực hiện đầy đủ nghĩa vụ thanh toán nợ với chi phí tối ưu; (3) Đảm bảo an toàn nợ địa phương.
  • Hệ thống 6 nguyên tắc quản lý nợ CQĐP: (1) Nguyên tắc cam kết không hỗ trợ tài chính từ trung ương; (2) Nguyên tắc bình đẳng trong vay nợ theo cơ chế thị trường; (3) Nguyên tắc thực hiện theo quy trình quản lý nợ; (4) Nguyên tắc đảm bảo các chỉ tiêu nợ trong giới hạn cho phép; (5) Nguyên tắc công khai, minh bạch; (6) Nguyên tắc xác định rõ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan quản lý.
  • Nhóm công cụ quản lý nợ: Gồm 3 nhóm: Nhóm chỉ tiêu an toàn nợ; Nhóm kế hoạch vay, trả nợ (10 năm, 5 năm, 3 năm, hàng năm gắn với khuôn khổ MTFF, MTBF, MTEF); Nhóm hạn mức vay nợ.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án kết hợp đồng thời các phương pháp nghiên cứu định tính và phương pháp phân tích thực tiễn:

  1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp: Thu thập văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo nợ công thường niên gửi Quốc hội và Chính phủ, số liệu thống kê từ Bộ Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước, cùng báo cáo của IMF, WB, OECD, ADB.
  2. Phương pháp nghiên cứu định tính qua phỏng vấn sâu chuyên gia: Tiến hành từ năm 2018 qua hình thức gặp trực tiếp và trao đổi chuyên sâu với 4 nhóm đối tượng:
    • Nhóm cán bộ tổng hợp, báo cáo nợ cấp trung ương (Vụ Ngân sách nhà nước - Bộ Tài chính).
    • Nhóm cán bộ quản lý nợ tại địa phương (Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư).
    • Nhóm cán bộ thực hiện giải ngân, trả nợ vốn vay nước ngoài (Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh, Ban Quản lý dự án, chủ dự án).
    • Nhóm cán bộ thuộc các cơ quan chủ quản ngành (Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo).
  3. Phương pháp phân loại, hệ thống hóa lý thuyết: Xây dựng khung phân tích quy trình quản lý nợ 3 giai đoạn và phát triển các bộ chỉ tiêu giám sát.
  4. Phương pháp phân tích, tổng hợp thực chứng: Khái quát hóa thực trạng dư nợ, cơ cấu vay và nghĩa vụ trả nợ của 63 địa phương để đối chiếu với các quy định pháp luật.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Lý luận chung về quản lý nợ chính quyền địa phương

Chương 1 thiết lập nền tảng lý luận toàn diện về nợ và quản lý nợ CQĐP. Tác giả phân định rõ đặc điểm của nợ CQĐP: vừa là cấu phần của nợ công, vừa mang tính phụ thuộc trực tiếp vào các quy định và môi trường thể chế do CQTW thiết lập. Luận án phân loại nợ địa phương theo 4 tiêu chí: nguồn gốc địa lý (trong nước, ngoài nước), hình thức huy động (thỏa thuận vay trực tiếp, phát hành công cụ nợ), lãi suất (cố định, thả nổi theo LIBOR/SIBOR), và kỳ hạn (ngắn hạn, trung và dài hạn).

Về mặt quy trình, tác giả phân tích chi tiết 3 nội dung quản lý:

  1. Lập kế hoạch vay, trả nợ: Tích hợp trong khuôn khổ tài khóa trung hạn (MTFF/MTBF/MTEF), bao gồm kế hoạch 5 năm (định hướng chiến lược), chương trình quản lý nợ 3 năm (điều chỉnh bám sát thực tế) và kế hoạch hàng năm (điều hành thực thi).
  2. Tổ chức thực hiện vay, trả nợ: Quản lý việc ký kết thỏa thuận vay, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, rút vốn, giải ngân và bố trí nguồn thanh toán nợ gốc, lãi đúng hạn.
  3. Giám sát vay, trả nợ: Phân chia theo các mốc thời gian (giám sát giữa kỳ và đánh giá cuối kỳ) để kiểm soát rủi ro thanh khoản và rủi ro vĩ mô.

Chương này cũng tổng hợp kinh nghiệm quản lý nợ địa phương tại các nước phát triển (Anh, Mỹ, Đức, Pháp) và các nền kinh tế đang phát triển (Trung Quốc, Thái Lan, Indonesia), rút ra các bài học về xây dựng trần nợ linh hoạt, nâng cao tính tự chủ đi đôi với trách nhiệm giải trình và phát triển thị trường trái phiếu địa phương.

Chương 2: Thực trạng quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 2 tập trung phân tích thực trạng quản lý nợ CQĐP tại Việt Nam trong giai đoạn 2011-2020 thông qua hệ thống dữ liệu thực tế:

  • Khái quát diễn biến nợ CQĐP giai đoạn 2011-2020: Phân tích cơ cấu nợ CQĐP trong tổng nợ công; diễn biến cơ cấu dư nợ theo nguồn vay (nguồn tồn dư ngân quỹ nhà nước, vay Ngân hàng Phát triển Việt Nam - VDB, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, và vay lại nguồn ODA/vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ).
  • Thực trạng thực hiện 3 nội dung quản lý:
    • Công tác lập kế hoạch: Bước đầu chuyển đổi sang lập kế hoạch trung hạn 5 năm và 3 năm theo Luật NSNN 2015 và Luật Quản lý nợ công 2017, tuy nhiên chất lượng dự báo thu chi và nhu cầu vốn vay còn chênh lệch lớn so với thực tế thực hiện.
    • Tổ chức huy động và trả nợ: Tỷ trọng vay lại từ nguồn vốn vay ODA và ưu đãi nước ngoài có xu hướng tăng mạnh, trong khi kênh phát hành trái phiếu CQĐP còn trầm lắng và chỉ tập trung ở một số ít đô thị lớn (Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh). Việc vay từ nguồn tồn dư ngân quỹ nhà nước phát sinh chủ yếu để xử lý thanh khoản ngắn hạn.
    • Giám sát nợ: Công tác theo dõi chỉ tiêu dư nợ so với thu ngân sách địa phương (NSĐP) được hưởng theo phân cấp và so với GRDP được duy trì, nhưng thiếu hệ thống chỉ số đánh giá rủi ro động và giám sát nghĩa vụ nợ dự phòng.
  • Đánh giá chung:
    • Kết quả đạt được: Đã định hình khung pháp lý tương đối hoàn chỉnh; nợ CQĐP được kiểm soát dưới hạn mức luật định, không xảy ra vỡ nợ; cơ cấu kỳ hạn dịch chuyển dần sang trung và dài hạn.
    • Hạn chế: Quy mô thị trường trái phiếu CQĐP nhỏ bé; công tác giải ngân vốn vay ODA vay lại còn chậm; số liệu nợ phân tán giữa các cơ quan (Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước); mức độ minh bạch và công bố thông tin nợ địa phương còn thấp.
    • Nguyên nhân: Phân cấp quản lý ngân sách còn đan xen trách nhiệm; năng lực cán bộ quản lý nợ cấp tỉnh còn hạn chế; cơ sở dữ liệu nợ chưa được tích hợp hoàn toàn trên hệ thống TABMIS.

Chương 3: Hoàn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 3 đề xuất định hướng và các nhóm giải pháp ứng dụng cho giai đoạn 2021-2025, định hướng đến năm 2030:

  • Quan điểm và mục tiêu hoàn thiện: Đảm bảo nợ CQĐP gắn liền với an toàn nợ công quốc gia; tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh; hiện đại hóa công tác quản trị nợ tiệm cận các chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ (DeMPA) của Ngân hàng Thế giới.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp cụ thể:
    1. Giải pháp về lập kế hoạch vay, trả nợ: Nâng cao chất lượng dự báo ngân sách trung hạn; chuẩn hóa quy trình xây dựng chương trình quản lý nợ 3 năm cuốn chiếu; gắn kết chặt chẽ giữa kế hoạch đầu tư công trung hạn với kế hoạch vay, trả nợ địa phương.
    2. Giải pháp về tổ chức thực hiện vay, trả nợ: Đa dạng hóa các kênh huy động vốn; hoàn thiện cơ chế phát hành trái phiếu CQĐP theo hướng chuẩn hóa điều kiện niêm yết; đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn vay lại ODA; xây dựng phương án tạo nguồn trả nợ chủ động từ các quỹ dự phòng tài chính và nguồn thu tiền sử dụng đất.
    3. Giải pháp về giám sát vay, trả nợ: Ứng dụng bộ 8 chỉ số giám sát quy mô, cơ cấu và khả năng trả nợ; áp dụng bộ 12 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP; xác lập cơ chế cảnh báo sớm khi dư nợ tiệm cận ngưỡng trần cho phép.
    4. Các giải pháp bổ trợ khác: Kiện toàn mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ thống nhất tại Sở Tài chính; nâng cấp hệ thống thông tin quản lý nợ; tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán chuyên đề và minh bạch hóa báo cáo nợ địa phương trước Hội đồng nhân dân (HĐND) và công chúng.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  1. Luận án hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm các vấn đề lý luận về quản lý nợ CQĐP dưới góc độ tiếp cận quy trình quản trị 3 bước: Lập kế hoạch $\rightarrow$ Tổ chức thực hiện $\rightarrow$ Giám sát vay, trả nợ trong mối tương quan với quản lý nợ công của chính quyền trung ương.
  2. Thiết lập khung lý thuyết hoàn chỉnh về hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ địa phương gồm:
    • 08 chỉ số giám sát quy mô nợ, cơ cấu nợ và khả năng trả nợ của CQĐP: Dư nợ/GRDP, Dư nợ/Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp, Nghĩa vụ trả nợ/Thu NSĐP, Cơ cấu nợ vay lại ODA/Tổng nợ, Cơ cấu nợ trái phiếu/Tổng nợ, Tỷ trọng nợ ngắn hạn/Tổng nợ, Tỷ trọng nợ lãi suất thả nổi/Tổng nợ, Tỷ lệ vay tồn dư ngân quỹ/Tổng mức vay.
    • 12 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP: Xây dựng dựa trên sự thích ứng từ khung đánh giá kết quả quản lý nợ (DeMPA) của Ngân hàng Thế giới, bao gồm các tiêu chí về chất lượng lập kế hoạch, mức độ tuân thủ hạn mức, tính minh bạch thông tin, cơ chế kiểm soát rủi ro và hiệu quả chi phí huy động.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  1. Cung cấp bức tranh toàn cảnh và hệ thống dữ liệu thực chứng về mức dư nợ, cơ cấu nguồn vay và nghĩa vụ trả nợ của toàn bộ 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam trong giai đoạn 2011-2020.
  2. Đánh giá sát thực những rào cản trong triển khai Luật NSNN 2015 và Luật Quản lý nợ công 2017 tại cấp địa phương, đặc biệt là những bất cập trong việc phân bổ hạn mức vay nợ cào bằng và sự thiếu đồng bộ giữa cơ quan tài chính với ban quản lý dự án.
  3. Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính khả thi cao, áp dụng cho giai đoạn 2021-2025 và tầm nhìn đến năm 2030; kiến nghị điều chỉnh mức trần dư nợ và nghĩa vụ trả nợ hàng năm của địa phương theo hướng gắn chặt với năng lực tài khóa thực tế thay vì chỉ căn cứ trên tỷ lệ phần trăm thu ngân sách phân cấp cố định.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của đề tài

  • Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu ở cấp tỉnh (63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), chưa bao quát các khoản nợ tiềm ẩn hoặc nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh từ các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ và các doanh nghiệp do địa phương nắm giữ 100% vốn điều lệ.
  • Luận án không đi sâu vào kỹ thuật phân tích tính bền vững nợ chuyên sâu (DSA) bằng các mô hình kinh tế lượng phức tạp và không nghiên cứu nghiệp vụ kế toán, kiểm toán chi tiết đối với từng khoản vay nợ địa phương.

Hướng nghiên cứu tiếp theo

  • Mở rộng nghiên cứu đánh giá rủi ro tài khóa từ các nghĩa vụ nợ dự phòng và nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước trực thuộc chính quyền địa phương.
  • Nghiên cứu ứng dụng mô hình định lượng phân tích tính bền vững nợ (DSA) ở cấp tiểu quốc gia phù hợp với điều kiện thống kê của Việt Nam.
  • Nghiên cứu cơ chế xếp hạng tín nhiệm độc lập cho chính quyền địa phương nhằm phục vụ mục tiêu phát hành trái phiếu công trình ra thị trường vốn trong nước và quốc tế.

Giá trị tham khảo

  • Đối với các nhà hoạch định chính sách (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội): Luận án cung cấp luận cứ thực tiễn để sửa đổi, bổ sung các nghị định hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước và Luật Quản lý nợ công; làm cơ sở xây dựng phương pháp xác định hạn mức vay nợ địa phương linh hoạt và khoa học hơn.
  • Đối với chính quyền địa phương (HĐND, UBND, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư cấp tỉnh): Luận án là tài liệu tham khảo trực tiếp trong việc thiết lập quy trình lập kế hoạch nợ 3 năm cuốn chiếu, lựa chọn công cụ huy động vốn tối ưu và áp dụng bộ chỉ số giám sát rủi ro an toàn nợ tại địa bàn.
  • Đối với các cơ sở đào tạo, viện nghiên cứu và nghiên cứu sinh, giảng viên: Luận án đóng góp tài liệu học thuật chuyên sâu về quản lý nợ tiểu quốc gia (subnational debt management) thuộc chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng và Tài chính công; có giá trị trích dẫn về khung lý thuyết quy trình quản lý nợ và phương pháp khảo sát chuyên gia định tính.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa nợ chính quyền địa phương như thế nào?

Theo luận án, nợ chính quyền địa phương là một cấu phần của nợ công, phát sinh do chính quyền địa phương cấp tỉnh vay để bù đắp bội chi ngân sách cho đầu tư phát triển của địa phương và thanh toán các khoản trả nợ gốc của địa phương.

2. Quy trình quản lý nợ chính quyền địa phương trong luận án gồm những nội dung nào?

Quy trình quản lý nợ CQĐP được luận án phân chia thành 03 nội dung quản lý nối tiếp nhau:

  1. Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP (gồm kế hoạch 5 năm, chương trình quản lý nợ 3 năm và kế hoạch hàng năm gắn với khuôn khổ MTFF/MTBF/MTEF).
  2. Tổ chức thực hiện vay, trả nợ CQĐP (huy động nguồn vốn, phát hành trái phiếu, vay lại vốn ODA, giải ngân và bố trí nguồn thanh toán nợ).
  3. Giám sát vay, trả nợ CQĐP (theo dõi chỉ tiêu an toàn nợ, giám sát giữa kỳ và đánh giá cuối kỳ).

3. Tác giả đã thiết lập những bộ chỉ số nào để phục vụ công tác quản lý và giám sát nợ địa phương?

Tác giả đã xây dựng 02 bộ chỉ số học thuật và thực tiễn:

  • Bộ 08 chỉ số giám sát quy mô nợ, cơ cấu nợ và khả năng trả nợ của CQĐP (Dư nợ/GRDP, Dư nợ/Thu NSĐP phân cấp, Nghĩa vụ trả nợ/Thu NSĐP, tỷ trọng nợ theo nguồn vay và kỳ hạn).
  • Bộ 12 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP dựa trên các tiêu chuẩn của khung DeMPA do Ngân hàng Thế giới ban hành.

4. Luận án sử dụng những công cụ và nguồn vốn vay nào để phân tích thực trạng nợ địa phương giai đoạn 2011-2020?

Luận án phân tích 4 nguồn/công cụ vay nợ chủ yếu của CQĐP tại Việt Nam giai đoạn 2011-2020 gồm:

  • Vay lại từ nguồn vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ.
  • Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương.
  • Vay từ nguồn tồn dư ngân quỹ nhà nước.
  • Vay từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB).

Kết luận

Luận án Tiến sĩ Kinh tế của tác giả Dương Thị Mỹ Linh đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nợ chính quyền địa phương tại Việt Nam theo chu trình khép kín gồm lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ. Thông qua việc phân tích dữ liệu thực chứng của 63 tỉnh, thành phố giai đoạn 2011-2020 kết hợp phỏng vấn sâu chuyên gia, luận án đã làm rõ những thành tựu cùng các nút thắt về cơ chế hạn mức, công cụ vay và tính minh bạch nợ. Hệ sinh thái giải pháp gồm 4 nhóm chính và hệ thống chỉ số giám sát được đề xuất là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật và thực tiễn cao cho công tác điều hành tài chính công giai đoạn 2021-2025, định hướng đến năm 2030.