MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Các địa phương đều cần thiết vay nợ để đáp ứng nhu cầu ngày càng gia tăng về vốn nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH tại địa phương. Đối với địa phương thâm hụt ngân sách, vay nợ hỗ trợ tình trạng mất cân đối ngân sách; đối với địa phương thặng dư ngân sách, duy trì một mức nợ nhất định sẽ đảm bảo sự hiện diện của địa phương trên thị trường vốn. Nhưng song song đó, vay nợ luôn tiềm ẩn rủi ro.
Nếu vay nợ nhiều, cơ cấu nợ bất hợp lý, quản lý và sử dụng nguồn vốn vay thiếu hiệu quả sẽ dẫn tới khó khăn trong điều hành ngân sách, tác động tiêu cực đến an ninh tài chính, ảnh hưởng đến sự phát triển ổn định, an toàn và bền vững. Cùng với quá trình cải cách nền tài chính quốc gia, công tác quản lý nợ CQĐP đã đạt được những kết quả tích cực. Cụ thể, khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ CQĐP được ban hành tương đối đầy đủ, theo đó chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong quản lý nợ CQĐP được phân định rõ ràng; công cụ quản lý nợ CQĐP được quy định cụ thể; phạm vi nợ CQĐP được xác định; hạn mức vay nợ được căn cứ dựa trên khả năng chi trả của CQĐP. Chính sách huy động vốn về cơ bản đáp ứng nguồn lực cho địa phương thực hiện nhiệm vụ phát triển KTXH trên địa bàn.
Nợ CQĐP được đảm bảo an toàn, thể hiện qua xu hướng tăng nguồn vốn huy động có kỳ hạn dài và tăng nguồn vốn huy động từ vay về cho vay lại. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý nợ CQĐP vẫn còn tồn tại một số bất cập, đã và đang đối diện với không ít khó khăn, thách thức giữa khuôn khổ pháp lý và quá trình tổ chức thực hiện. Khoảng cách giữa quy định hiện hành và triển khai trong thực tế về lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ CQĐP đã tạo ra những khoảng trống cần 11 nghiên cứu trên cả phương diện lý luận và thực tiễn đối với hạn mức vay nợ của địa phương, các chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP, minh bạch nợ CQĐP, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nợ tại địa phương, hệ thống thông tin quản lý nợ CQĐP,… để từ đó đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hạn chế các bất cập, nâng cao hiệu quả công tác quản lý nợ CQĐP. Bên cạnh đó, quá trình hội nhập và phát triển cũng đặt ra yêu cầu hoàn thiện quản lý nợ CQĐP theo hướng tiệm cận với thông lệ tốt của quốc tế và phù hợp với thực tế của Việt Nam.
Xuất phát từ yêu cầu đó, trên cơ sở thực tiễn quản lý nợ CQĐP thời gian qua và với mục tiêu hoàn thiện quản lý nợ CQĐP thời gian tới, nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài luận án “Quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam” làm hướng nghiên cứu của mình. Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án 2. Lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương 2. Bộ Tài chính.
Tổng quan về công tác lập kế hoạch vay, trả nợ và viện trợ nước ngoài của chính quyền địa phương. Hội nghị tập huấn. Vĩnh Phúc, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng. Hội nghị “Tổng quan về công tác lập kế hoạch vay, trả nợ và viện trợ nước ngoài của CQĐP” do BTC phối hợp với Ngân hàng Phát triển châu Á tổ chức tại Vĩnh Phúc, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng với sự tham gia của hơn 400 đại biểu đến từ 61 tỉnh, thành phố trong cả nước.
Hội nghị tập trung hướng dẫn các đại biểu đến từ UBND tỉnh, STC, Sở KH&ĐT, các sở chuyên ngành và đại diện Ban QLDA nội dung lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP, gồm kế hoạch 5 năm, chương trình 3 năm và kế hoạch hàng năm. Hội nghị chia đại biểu của 61 tỉnh, thành phố thành 13 tổ để trao đổi, thảo luận, chia sẻ kinh nghiệm giữa các địa phương trong công tác 12 lập kế hoạch. Nghiên cứu sinh khẳng định chắc chắn rằng, ý kiến đóng góp của các đại biểu tham dự Hội nghị là nguồn tài liệu quý báu giúp nghiên cứu sinh nhận diện được những khó khăn, vướng mắc trong công tác lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP trên cả phương diện khuôn khổ pháp lý và tổ chức thực hiện để có thể định hình các đề xuất giải pháp tại Chương 3 của luận án. Học viện Tài chính.
Nợ chính quyền địa phương - Những vấn đề lý luận và thực tiễn. Kỷ yếu hội thảo khoa học Khoa Tài chính công. Kỷ yếu hội thảo gồm 24 bài tham luận của các tác giả trong và ngoài Học viện Tài chính xoay quanh chủ đề nợ CQĐP. Cụ thể các tác giả nghiên cứu về: Những đổi mới trong khuôn khổ pháp lý vay nợ CQĐP khi Luật NSNN năm 2015 ban hành; Thực trạng nợ CQĐP giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng quản lý giai đoạn 2016 - 2020; Phát huy quyền chủ động của CQĐP; Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý phát hành trái phiếu CQĐP; kiểm soát nợ CQĐP; Thách thức khi vay nợ CQĐP; Kinh nghiệm quản lý nợ CQĐP ở Trung Quốc và bài học cho Việt Nam.
Đây là nguồn tài liệu quan trọng, phong phú về nợ CQĐP, giúp nghiên cứu sinh có định hướng về mặt lý luận, làm nền tảng đánh giá thực trạng, nhận diện những tồn tại để đưa ra các giải pháp cụ thể, phù hợp với lý luận và thực tiễn về quản lý nợ CQĐP. Làm cho tổng thể lớn hơn từng phần gộp lại: Đánh giá về phân cấp ngân sách tại Việt Nam. Báo cáo là tập hợp các nghiên cứu về phân cấp ngân sách tại Việt Nam, trong đó Chương 6 đề cập đến nợ CQĐP. 13 Báo cáo đánh giá: Các quy định về vay nợ CQĐP đã hình thành nên khuôn khổ pháp lý chi tiết về quản lý nợ CQĐP; Hạn mức vay nợ CQĐP được quy định tại các văn bản pháp luật và được BTC kiểm soát chặt chẽ; Nợ đọng và nợ xấu của CQĐP được quản lý thông qua một quy trình thương thảo với trung ương; Bên cạnh nợ trực tiếp, các địa phương còn có cả nghĩa vụ nợ dự phòng; Các rủi ro tài khoá có thể bắt nguồn từ nợ DNNN tại địa phương, và trên phương diện pháp lý địa phương không chịu trách nhiệm về nợ của DNNN nhưng trên thực tế khi doanh nghiệp khó khăn vẫn cần có sự hỗ trợ của các cơ quan chủ quản của các doanh nghiệp đó.
Báo cáo là nguồn tài liệu sát thực và quan trọng giúp nghiên cứu sinh nhìn nhận tổng quan về phân cấp ngân sách, từ phân cấp chi tiêu, hiệu quả chi tiêu của CQĐP, cơ chế thu của địa phương đến bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền, qua đó góp phần giúp nghiên cứu sinh xác định và giới hạn phạm vi nghiên cứu đối với nội dung nghiên cứu của đề tài luận án. Đánh giá Khung tài trợ cho sơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam. Báo cáo nhận diện cơ hội và thách thức của CQĐP khi tiếp cận nguồn tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa phương và đưa ra các khuyến nghị đối với Chính phủ Việt Nam. Về quản lý nợ CQĐP, báo cáo cho rằng: Cần tái cấu trúc hạn mức vay nợ CQĐP để thúc đẩy Quỹ phát triển địa phương hoạt động và tạo điều kiện cho phát hành trái phiếu CQĐP; Hạn mức vay nợ CQĐP có thể tăng lên và được điều chỉnh dựa trên năng lực trả nợ của CQĐP thông qua việc áp dụng các chỉ tiêu như chỉ số khả năng trả nợ.
Điều này sẽ giúp gia tăng khả năng tiếp cận tài chính và cải thiện năng lực quản lý nợ của CQĐP vì CQĐP sẽ được khuyến khích nhờ có nhiều cơ hội tài trợ 14 hơn. Báo cáo là nguồn tài liệu tham khảo quan trọng, cung cấp thêm cơ sở khoa học và thực tiễn cho nghiên cứu sinh khi tìm hiểu về hạn mức vay nợ của CQĐP cũng như đề xuất các chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP. Roy Bahl and Jorge Martinez-Vazquez. Sequencing Fiscal decentralization.
Policy Research Working Paper. Atlanta, Georgia, USA. Tác giả cho rằng, vay nợ nhằm đảm bảo chi đầu tư phát triển và hỗ trợ thiếu hụt thanh khoản của CQĐP là hợp lý. Tuy nhiên, vay nợ tiềm ẩn rủi ro khi gây ra bội chi NSĐP và CQĐP sẽ cố gắng chuyển việc trả nợ cho CQTW và người nộp thuế trong tương lai.
Do đó, cần có sự cân bằng giữa khả năng vay nợ của CQĐP với các quy định pháp lý nhằm đảm bảo kỷ luật tài khoá. Theo thông lệ quốc tế, có hai cách kiểm soát vay nợ của CQĐP đó là: Xây dựng khuôn khổ pháp lý về vay nợ CQĐP; và Phát triển thị trường tài chính tư nhân dựa trên các tiêu chí chặt chẽ về vay nợ. Tài liệu nghiên cứu góp phần giúp nghiên cứu sinh có thêm góc tiếp cận khi tìm hiểu về hạn mức vay nợ, hình thức vay nợ và giám sát nợ CQĐP. Ebel and Serdar Yilmaz.
On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralization. Policy Research Working Paper. Washington, DC, USA. Tác giả nhận định vay nợ của CQĐP là hệ quả của quá trình phân cấp ngân sách.
Vay nợ CQĐP có ưu điểm: Góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế tại địa phương; Tăng cường năng lực của CQĐP trong việc sử dụng các khoản vay nợ dành cho đầu tư phát triển; Đảm bảo công bằng giữa các thế hệ do lợi ích từ đầu tư của CQĐP về cơ sở hạ tầng, giáo dục,. sẽ kéo dài trong nhiều năm. Tuy nhiên, tác giả cho rằng việc vay nợ của CQĐP cũng tiềm ẩn những rủi ro. Vay nợ 15 quá mức sẽ gây khó khăn trong việc trả nợ cũng như ảnh hưởng đến cung ứng các hàng hoá, dịch vụ công công cơ bản.
Hơn nữa, CQĐP vay nợ quá nhiều cũng tác động đến lạm phát và gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Do vậy, cần một khuôn khổ pháp lý để quản lý nợ CQĐP, trong đó đảm bảo các nguyên tắc về kế hoạch vay, trả nợ, hạn mức vay nợ, chuẩn mực kế toán và minh bạch nợ CQĐP. Tài liệu cung cấp cho nghiên cứu sinh cơ sở lý luận khi nghiên cứu về vai trò của nợ CQĐP và các nguyên tắc quản lý nợ CQĐP. Raju Singh and Alexander Plekhanov.
How Should Subnational Government Borrowing Be Regulated? Some Cross- Country Empirical Evidence. Tài liệu nghiên cứu tác động của hạn mức vay nợ CQĐP đối với thâm hụt NSĐP.