Tổng quan luận án

Công tác quản lý nợ chính quyền địa phương (CQĐP) tại Việt Nam đóng vai trò then chốt trong điều hành tài chính công và phân cấp tài khóa. Nhu cầu vay nợ của các địa phương xuất phát từ thực tiễn huy động nguồn lực tài chính nhằm đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KTXH). Đối với địa phương thâm hụt ngân sách, vay nợ là phương thức bù đắp sự mất cân đối tài khóa; đối với địa phương thặng dư ngân sách, việc duy trì một mức nợ nhất định bảo đảm sự hiện diện thường xuyên trên thị trường vốn. Tuy nhiên, hoạt động vay nợ luôn tiềm ẩn rủi ro tác động tiêu cực đến an ninh tài chính và tính bền vững của nền kinh tế nếu không được quản lý chặt chẽ.

Mặc dù khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ CQĐP từng bước được ban hành như Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015, Luật Quản lý nợ công (QLNC) năm 2017 và Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, khoảng cách giữa quy định hiện hành và việc tổ chức thực thi trên thực tế vẫn tồn tại. Các vấn đề liên quan đến hạn mức vay nợ, bộ chỉ tiêu giám sát, tính minh bạch số liệu nợ, sự phối hợp giữa các cơ quan và hệ thống thông tin quản lý nợ chưa được nghiên cứu đồng bộ. Đây chính là khoảng trống nghiên cứu mà luận án tiến sĩ kinh tế chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng của nghiên cứu sinh Dương Thị Mỹ Linh, do PGS. Hoàng Thị Thúy Nguyệt hướng dẫn tại Học viện Tài chính (năm 2022), tập trung giải quyết.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là xây dựng quan điểm và các giải pháp hoàn thiện quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam. Để đạt được mục tiêu này, luận án xác định bốn nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Tổng hợp, hệ thống hóa và phân tích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quản lý nợ CQĐP.
  2. Tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ CQĐP và rút ra bài học kinh nghiệm về quản lý nợ CQĐP cho Việt Nam.
  3. Tổng hợp, phân tích, minh chứng, rút ra các kết luận, nhận xét về kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam theo quy trình quản lý nợ, gồm: lập kế hoạch; tổ chức thực hiện; và giám sát vay, trả nợ CQĐP.
  4. Xây dựng quan điểm và các giải pháp hoàn thiện quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam có luận cứ khoa học và thực tiễn, có tính khả thi cao, phù hợp với mục tiêu QLNC ở Việt Nam.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nợ CQĐP. Về phạm vi nghiên cứu, luận án tiếp cận nợ CQĐP như một cấu phần của nợ công dưới sự quản lý của chính quyền trung ương (CQTW), phân tích theo quy trình ba bước: lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ CQĐP; luận án không đi sâu vào khía cạnh bền vững nợ hay kế toán, kiểm toán nợ CQĐP. Phạm vi không gian bao quát 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tại Việt Nam. Phạm vi thời gian nghiên cứu thực trạng tập trung vào giai đoạn 2011–2020; các quan điểm và giải pháp hoàn thiện được định hướng cho giai đoạn 2021–2025, tầm nhìn đến năm 2030 nhằm bảo đảm tính đồng bộ với các kế hoạch trung hạn về KTXH, đầu tư công và tài chính quốc gia.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu của luận án được cấu trúc theo ba nhóm nội dung tương ứng với quy trình quản lý nợ:

Về nội dung lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP, tác giả điểm lại tài liệu tập huấn của Bộ Tài chính phối hợp với Ngân hàng Phát triển Châu Á tổ chức tại Vĩnh Phúc, Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng với hơn 400 đại biểu từ 61 tỉnh, thành phố; Kỷ yếu hội thảo khoa học của Học viện Tài chính gồm 24 bài tham luận về đổi mới khuôn khổ pháp lý theo Luật NSNN năm 2015; Báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB) mang tên "Làm cho tổng thể lớn hơn từng phần gộp lại: Đánh giá về phân cấp ngân sách tại Việt Nam" (tập trung vào Chương 6 về nợ CQĐP, hạn mức vay, nợ dự phòng và rủi ro từ doanh nghiệp nhà nước địa phương); Báo cáo "Đánh giá Khung tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam" của WB đề xuất tái cấu trúc hạn mức vay dựa trên khả năng trả nợ. Về lý thuyết phân cấp tài khóa quốc tế, luận án dẫn nghiên cứu của Roy Bahl và Jorge Martinez-Vazquez về cân bằng kỷ luật tài khóa và nhu cầu đầu tư; nghiên cứu của Ebel và Serdar Yilmaz về tác động của phân cấp tài khóa đến tính công bằng liên thế hệ và rủi ro vĩ mô; công trình của Raju Singh và Alexander Plekhanov nghiên cứu thực nghiệm trên mẫu 44 quốc gia giai đoạn 1982–2000, đồng thời dẫn lại kết quả của Fornasari, Webb và Zou (2000) trên 31 quốc gia cũng như Rodden (2002) trên 33 quốc gia về mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách địa phương và sự phụ thuộc vào trợ cấp trung ương.

Về nội dung tổ chức thực hiện vay, trả nợ CQĐP, luận án khảo cứu Báo cáo hỗ trợ kỹ thuật của WB về chính quyền địa phương vay lại vốn ODA và vốn vay ưu đãi; các nghiên cứu của Đỗ Thiên Anh Tuấn thuộc Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright về phát hành trái phiếu CQĐP, cơ chế cấp phép hành chính và mối quan hệ giữa nợ nần với năng lực tài khóa địa phương; Luận án Tiến sĩ kinh tế chính trị của Hoàng Quốc Cường nghiên cứu nợ công cấp địa phương giai đoạn 2003–2015.

Về nội dung giám sát vay, trả nợ CQĐP, tác giả phân tích quan điểm của Phan Minh Ngọc trên Tạp chí Tri thức về nguy cơ CQĐP chuyển dịch nguồn chi thường xuyên và lách quy định vay nợ; bài viết trên Tạp chí Kiểm toán về hạn chế khi kiểm toán nợ CQĐP bị lồng ghép trong kiểm toán NSĐP; công trình của Teresa Ter-Minassian và Jon Craig (Chương 7 cuốn "Fiscal Federalism in Theory and Practice") chỉ ra bốn phương thức kiểm soát nợ CQĐP gồm: kỷ luật thị trường, ràng buộc hành chính, kiểm soát dựa trên nguyên tắc và thỏa thuận hợp tác.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án nhận diện là: các công trình trước đây chủ yếu dừng lại ở giai đoạn 2011–2015 hoặc phân tích riêng lẻ từng công cụ (trái phiếu, vay lại ODA); chưa có nghiên cứu toàn diện theo chu trình khép kín (lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, giám sát) bao quát giai đoạn 2016–2020 sau khi Luật NSNN năm 2015 và Luật QLNC năm 2017 có hiệu lực. Luận án đã lựa chọn giải quyết khoảng trống này bằng cách phân tích thực trạng toàn diện tại 63 địa phương và xây dựng khung giải pháp mang tính hệ thống.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên lý thuyết hệ thống và lý thuyết chức năng quản lý để định nghĩa: Nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công, phát sinh do CQĐP cấp tỉnh vay để bù đắp bội chi ngân sách cho đầu tư phát triển của địa phương và thanh toán các khoản trả nợ gốc của địa phương. Quản lý nợ CQĐP là một quy trình gồm các bước lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, giám sát vay, trả nợ CQĐP nhằm đáp ứng các mục tiêu của địa phương và Chính phủ về quản lý nợ CQĐP.

Để xác định phạm vi nợ, tác giả sử dụng khung phân loại của Cẩm nang Thống kê Tài chính Chính phủ (GFS) do Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) ban hành, bao gồm:

  • Năm cấp độ cơ cấu khu vực chính phủ:
    • GL1: CQTW thuộc phạm vi ngân sách.
    • GL2: GL1 cộng đơn vị ngoài ngân sách và quỹ an sinh xã hội.
    • GL3: GL2 cộng chính quyền cấp bang và chính quyền cơ sở.
    • GL4: GL3 cộng doanh nghiệp phi tài chính của nhà nước.
    • GL5: GL4 cộng doanh nghiệp tài chính của nhà nước.
  • Bốn nhóm công cụ nợ:
    • D1: Chứng khoán nợ và vốn vay.
    • D2: D1 cộng tiền, tiền gửi và Quyền rút vốn đặc biệt (SDRs).
    • D3: D2 cộng các khoản phải trả và dự trữ, dự phòng.
    • D4: D3 cộng quyền hưởng phúc lợi.

Về phân loại nợ CQĐP, luận án hệ thống hóa theo bốn tiêu chí: nguồn gốc địa lý (nợ trong nước, nợ ngoài nước); hình thức huy động (thỏa thuận vay trực tiếp, phát hành công cụ nợ); lãi suất (lãi suất cố định, lãi suất thả nổi neo theo LIBOR, SIBOR); và kỳ hạn (ngắn hạn dưới 1 năm, trung và dài hạn từ 1 đến trên 5 năm).

Về các yếu tố tác động đến mức dư nợ, luận án vận dụng mô hình phân tích nợ của IMF:

  • Đối với nền kinh tế đóng: $$d_{t+1} = (1 + i_{d, t+1}) d_{d, t} - pb_{t+1}$$ Trong đó: $d_{t+1}$ là tỷ lệ dư nợ trên GDP tại năm $t+1$; $d_{d, t}$ là tỷ lệ dư nợ trong nước trên GDP năm $t$; $i_{d, t+1}$ là lãi suất vay trong nước bình quân; $pb_{t+1}$ là bội chi ngân sách cơ sở trên GDP tại năm $t+1$.
  • Đối với nền kinh tế mở: $$d_{t+1} = \frac{e_{t+1}}{e_t} (1 + i_{f, t+1}) d_{f, t} + (1 + i_{d, t+1}) d_{d, t} - pb_{t+1} + o_{t+1}$$ Trong đó: bổ sung thêm tỷ giá danh nghĩa đồng nội tệ/USD ($e$), dư nợ nước ngoài ($d_{f, t}$), lãi suất nước ngoài bình quân ($i_{f, t+1}$) và các yếu tố khác ($o_{t+1}$).

Từ mô hình, luận án tổng hợp bốn nhóm nhân tố ảnh hưởng đến nợ CQĐP: nhóm yếu tố về vốn; nhóm yếu tố về sử dụng vốn và thị trường vốn; nhóm yếu tố về quản lý; và nhóm yếu tố về năng lực của CQĐP.

Mục tiêu quản lý nợ CQĐP hướng tới ba tiêu chí: đáp ứng nhu cầu huy động vốn vay, thực hiện nghĩa vụ thanh toán nợ, và đảm bảo an toàn nợ. Luận án đề xuất sáu nguyên tắc quản lý:

  1. Cam kết không hỗ trợ tài chính.
  2. Bình đẳng trong vay nợ.
  3. Thực hiện quy trình quản lý nợ.
  4. Đảm bảo các chỉ tiêu nợ trong giới hạn cho phép.
  5. Công khai, minh bạch trong quản lý nợ.
  6. Xác định rõ vai trò của các cơ quan quản lý nợ.

Công cụ quản lý gồm: các chỉ tiêu an toàn nợ, kế hoạch vay trả nợ (chiến lược 10 năm, kế hoạch 5 năm, chương trình 3 năm, kế hoạch hàng năm gắn với các khuôn khổ MTFF, MTBF, MTEF), và hạn mức vay nợ.

Phương pháp nghiên cứu kết hợp giữa định tính và thống kê mô tả:

  • Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp từ văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo thường niên của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính và các tổ chức quốc tế (IMF, WB, OECD).
  • Phương pháp nghiên cứu định tính qua phỏng vấn sâu chuyên gia (từ năm 2018 đến thời điểm bảo vệ) trên 4 nhóm đối tượng:
    • Cán bộ tổng hợp, báo cáo nợ CQĐP ở cấp trung ương (Vụ NSNN - Bộ Tài chính).
    • Cán bộ quản lý nợ CQĐP ở cấp địa phương (Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư).
    • Cán bộ thực hiện giải ngân, trả nợ vốn vay nước ngoài (Kho bạc Nhà nước một số tỉnh, thành phố, Ban Quản lý dự án hoặc chủ dự án).
    • Cán bộ thuộc cơ quan chủ quản (Bộ Giao thông vận tải, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo).
  • Phương pháp phân loại, hệ thống hóa lý thuyết và phương pháp phân tích, tổng hợp số liệu thực tế.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Lý luận chung về quản lý nợ chính quyền địa phương

Chương 1 thiết lập khung khổ lý thuyết nền tảng cho toàn bộ luận án:

  • Làm rõ bản chất kinh tế, đặc điểm và ba vai trò của nợ CQĐP: hỗ trợ tình trạng mất cân đối NSĐP, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương và bảo đảm công bằng giữa các thế hệ.
  • Phân tích chi tiết quy trình ba nội dung quản lý nợ CQĐP:
    • Lập kế hoạch vay, trả nợ: gắn kết với Khuôn khổ tài khóa trung hạn (MTFF), Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF) và Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF). Trình bày phương pháp, căn cứ, yêu cầu và quy trình lập kế hoạch qua các bước từ nhận định vấn đề, dự báo biến số vĩ mô, xây dựng phương án chi phí - rủi ro đến điều chỉnh kế hoạch.
    • Tổ chức thực hiện vay, trả nợ: phân định các kênh huy động trong nước (phát hành trái phiếu CQĐP, ký kết hợp đồng vay từ ngân hàng thương mại hoặc quỹ tài chính ngoài ngân sách) và nước ngoài (vay lại vốn ODA, vay ưu đãi của Chính phủ, phát hành trái phiếu quốc tế); cùng công tác tổ chức thanh toán gốc, lãi và phí.
    • Giám sát vay, trả nợ: phân loại theo giám sát giữa kỳ và giám sát cuối kỳ; thiết lập cơ chế theo dõi tính tuân thủ pháp luật, tuân thủ quy trình và các chỉ số an toàn nợ ở cả cấp trung ương lẫn địa phương.
  • Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nợ CQĐP tại các nước phát triển (Mỹ, Anh, Đức, Pháp) và các nước đang phát triển (Trung Quốc, Thái Lan, Indonesia). Từ đó rút ra bài học cho Việt Nam về hoàn thiện hành lang pháp lý, xác định hạn mức nợ linh hoạt, minh bạch thông tin nợ và phân định trách nhiệm quản lý.

Chương 2: Thực trạng quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 2 tập trung phân tích thực trạng giai đoạn 2011–2020:

  • Khái quát bối cảnh nợ CQĐP trong mối quan hệ với nợ công quốc gia; phân tích diễn biến cơ cấu dư nợ CQĐP theo bốn nguồn vay chính:
    • Vay từ nguồn tồn dư ngân quỹ nhà nước.
    • Vay từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB).
    • Vay lại nguồn vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ.
    • Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương.
  • Đánh giá mô hình quản lý nợ CQĐP tại Việt Nam, sự phân cấp giữa CQTW (Bộ Tài chính làm đầu mối) và CQĐP (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư).
  • Phân tích chi tiết ba nội dung quản lý: lập kế hoạch 5 năm, chương trình 3 năm, kế hoạch hàng năm; việc triển khai các phương thức vay và nghĩa vụ trả nợ hàng năm của 63 tỉnh, thành phố; công tác giám sát nợ thông qua các chỉ số theo dõi quy định hiện hành.
  • Đánh giá tổng hợp:
    • Kết quả đạt được: Khuôn khổ pháp lý từng bước hoàn thiện (Luật NSNN năm 2015 đã công nhận bội chi NSĐP, tạo căn cứ pháp lý cho vay nợ bù đắp bội chi; Luật QLNC năm 2017 chuẩn hóa quy trình); bảo đảm nguồn lực cho đầu tư hạ tầng; nghĩa vụ nợ được kiểm soát trong phạm vi an toàn, cơ cấu chuyển dịch sang kỳ hạn dài.
    • Hạn chế: Hạn mức vay nợ áp dụng cứng nhắc dựa trên tỷ lệ thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp, chưa phản ánh đúng năng lực trả nợ thực tế của từng địa phương; kênh trái phiếu địa phương thu hẹp; giải ngân vốn vay lại ODA chậm; hệ thống giám sát và báo cáo thiếu đồng bộ; thông tin nợ chưa thực sự minh bạch.
    • Nguyên nhân: Nguyên nhân khách quan từ tính chất phức tạp của các hiệp định vay quốc tế, biến động kinh tế vĩ mô; nguyên nhân chủ quan từ năng lực bộ máy quản lý nợ cấp tỉnh còn phân tán, cơ chế phối hợp liên ngành giữa Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư và Kho bạc Nhà nước chưa chặt chẽ, chế tài xử lý vi phạm chưa đủ mạnh.

Chương 3: Hoàn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 3 định hình định hướng và giải pháp cho giai đoạn 2021–2025, tầm nhìn đến năm 2030:

  • Phân tích bối cảnh tài khóa mới, áp lực thu hẹp nguồn ODA ưu đãi khi Việt Nam trở thành quốc gia thu nhập trung bình thấp, và các yêu cầu đặt ra từ kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm.
  • Xác định quan điểm hoàn thiện: quản lý nợ CQĐP phải đặt trong tổng thể chiến lược nợ công quốc gia, chuyển đổi phương thức quản lý hành chính sang quản trị rủi ro tiệm cận chuẩn mực quốc tế, nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền cấp tỉnh.
  • Đề xuất bốn nhóm giải pháp cụ thể:
    1. Nhóm giải pháp đối với lập kế hoạch vay, trả nợ: Chuẩn hóa quy trình lập kế hoạch trung hạn 5 năm và 3 năm theo phương pháp MTFF; nâng cao chất lượng dự báo nguồn thu và nhu cầu chi đầu tư; tích hợp chặt chẽ kế hoạch nợ với kế hoạch đầu tư công trung hạn.
    2. Nhóm giải pháp đối với tổ chức thực hiện vay, trả nợ: Đa dạng hóa các công cụ nợ; khôi phục và phát triển thị trường trái phiếu CQĐP thông qua cơ chế đấu thầu tập trung; chuẩn hóa quy trình giải ngân và quản lý hợp đồng vay lại ODA; bảo đảm nguồn trả nợ từ ngân sách địa phương.
    3. Nhóm giải pháp đối với giám sát vay, trả nợ: Áp dụng hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ toàn diện; thực hiện đánh giá hiệu quả quản lý nợ theo bộ công cụ đánh giá kết quả quản lý nợ (DeMPA); kiểm tra định kỳ tính tuân thủ hạn mức và an toàn nợ.
    4. Các giải pháp bổ trợ khác: Hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ tại địa phương theo hướng tập trung đầu mối; nâng cấp hệ thống công nghệ thông tin và cơ sở dữ liệu nợ (kết nối TABMIS); nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý nợ cấp tỉnh.

Bảng tổng hợp cấu trúc các chương và nội dung trọng tâm của luận án:

Chương Tên chương Trọng tâm nghiên cứu Dữ liệu / Công cụ chính
Chương 1 Lý luận chung về quản lý nợ chính quyền địa phương Khái niệm, vai trò, phân loại, 4 nhóm yếu tố ảnh hưởng, 6 nguyên tắc, quy trình 3 nội dung quản lý nợ CQĐP, bài học quốc tế Khung phân loại GFS (GL1-GL5, D1-D4); Mô hình nợ IMF cho kinh tế đóng và mở; Bài học từ 7 quốc gia
Chương 2 Thực trạng quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam Diễn biến nợ CQĐP 2011–2020; Phân tích 3 khâu lập kế hoạch, thực hiện, giám sát; Đánh giá kết quả, hạn chế và nguyên nhân Dữ liệu 63 tỉnh, thành phố; 4 nguồn vay nợ (Ngân quỹ, VDB, Vay lại ODA, Trái phiếu CQĐP); Phỏng vấn 4 nhóm chuyên gia
Chương 3 Hoàn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam Quan điểm, mục tiêu đến 2030; 4 nhóm giải pháp: Lập kế hoạch, Tổ chức thực hiện, Giám sát và Các giải pháp khác 08 chỉ số giám sát quy mô, cơ cấu, khả năng trả nợ; 12 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP (DeMPA)

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt lý luận, luận án hệ thống hóa và phát triển khung lý luận về nợ và quản lý nợ CQĐP trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi và đẩy mạnh phân cấp tài khóa:

  • Luận giải rõ khái niệm nợ CQĐP và quản lý nợ CQĐP gắn với các tiêu chuẩn thống kê tài chính công của IMF và WB.
  • Chuẩn hóa quy trình ba bước: lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ CQĐP; xác định sáu nguyên tắc quản lý đặc thù.
  • Xây dựng hệ thống 08 chỉ số giám sát nợ CQĐP (bao gồm các chỉ số về quy mô nợ so với GRDP, so với thu ngân sách địa phương, cơ cấu nợ, và nghĩa vụ trả nợ trên tổng thu ngân sách) cùng hệ thống 12 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP dựa trên khung chỉ số DeMPA của WB.

Về mặt thực tiễn, luận án mang lại những đóng góp cụ thể:

  • Cung cấp bức tranh toàn diện và có hệ thống về thực trạng nợ CQĐP của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tại Việt Nam trong suốt giai đoạn 2011–2020, làm rõ sự chuyển dịch cơ cấu vay từ trái phiếu địa phương sang vay lại ODA và vay tồn dư ngân quỹ nhà nước.
  • Đánh giá tác động thực tế của việc thực thi Luật NSNN năm 2015 và Luật QLNC năm 2017 đối với việc phân bổ hạn mức vay nợ địa phương.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý nợ CQĐP cho giai đoạn 2021–2025 và tầm nhìn đến năm 2030; trong đó kiến nghị sửa đổi cơ chế xác định hạn mức trần dư nợ và nghĩa vụ trả nợ linh hoạt dựa trên xếp hạng tín nhiệm hoặc khả năng tự cân đối tài khóa của từng địa phương thay vì áp dụng một tỷ lệ đồng loạt.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Theo xác định phạm vi nghiên cứu của tác giả, luận án có những giới hạn nhất định:

  • Luận án không đi sâu nghiên cứu về phân tích tính bền vững nợ (Debt Sustainability Analysis - DSA) chuyên sâu cho từng địa phương cụ thể do hạn chế về nguồn số liệu kinh tế vĩ mô cấp tỉnh dài hạn và các mô hình dự báo đồng bộ.
  • Luận án không phân tích khía cạnh kế toán và kiểm toán nợ CQĐP, chỉ tập trung vào góc độ quy trình quản lý hành chính - tài chính công từ cấp trung ương đến cấp tỉnh.

Các hướng nghiên cứu tiếp theo được gợi mở từ luận án bao gồm:

  • Ứng dụng các mô hình định lượng hiện đại để đánh giá sức chịu đựng nợ và tính bền vững tài khóa của chính quyền cấp địa phương trong bối cảnh các cú sốc kinh tế vĩ mô.
  • Nghiên cứu xây dựng cơ chế xếp hạng tín nhiệm độc lập cho chính quyền địa phương tại Việt Nam nhằm tạo tiền đề cho việc tiếp cận thị trường vốn thương mại hiệu quả.
  • Hoàn thiện chuẩn mực kế toán công và quy trình kiểm toán chuyên đề đối với các khoản nợ của chính quyền địa phương.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao cho nhiều đối tượng trong lĩnh vực tài chính công:

  • Đối với cơ quan hoạch định chính sách cấp trung ương (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội): Luận án cung cấp luận cứ thực tiễn để rà soát, sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến Luật NSNN, Luật QLNC và các nghị định hướng dẫn về hạn mức vay nợ, phân cấp vay lại nguồn vốn nước ngoài.
  • Đối với chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư các tỉnh, thành phố): Tài liệu là cẩm nang hữu ích để chuẩn hóa quy trình lập kế hoạch vay, trả nợ trung hạn và hàng năm; tổ chức huy động vốn và theo dõi, giám sát danh mục nợ thông qua các chỉ số tài chính an toàn.
  • Đối với các viện nghiên cứu, trường đại học, giảng viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Kinh tế công: Luận án là nguồn tư liệu phong phú về mặt lý luận phân cấp tài khóa, các mô hình toán kinh tế của IMF về phân tích nợ và nguồn dữ liệu thực chứng 63 địa phương giai đoạn 2011–2020.

Câu hỏi thường gặp

1. Khái niệm nợ chính quyền địa phương được tác giả định nghĩa như thế nào?
Theo luận án, nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công, phát sinh do CQĐP cấp tỉnh vay để bù đắp bội chi ngân sách cho đầu tư phát triển của địa phương và thanh toán các khoản trả nợ gốc của địa phương.

2. Luận án sử dụng mô hình toán nào để phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến nợ?
Luận án sử dụng hai công thức xác định tỷ lệ dư nợ trên GDP do IMF ban hành: công thức cho nền kinh tế đóng ($d_{t+1} = (1 + i_{d, t+1}) d_{d, t} - pb_{t+1}$) và công thức cho nền kinh tế mở bổ sung yếu tố nợ nước ngoài, lãi suất vay nước ngoài và biến động tỷ giá danh nghĩa ($d_{t+1} = \frac{e_{t+1}}{e_t} (1 + i_{f, t+1}) d_{f, t} + (1 + i_{d, t+1}) d_{d, t} - pb_{t+1} + o_{t+1}$).

3. Khung phân loại phạm vi nợ quốc tế được luận án tiếp cận gồm các cấp độ nào?
Theo Cẩm nang GFS, cơ cấu khu vực chính phủ gồm năm tiểu khu vực từ GL1 đến GL5 (GL1: CQTW phạm vi ngân sách; GL2: GL1 + đơn vị ngoài ngân sách + quỹ an sinh xã hội; GL3: GL2 + chính quyền cấp bang + cấp cơ sở; GL4: GL3 + doanh nghiệp phi tài chính; GL5: GL4 + doanh nghiệp tài chính). Công cụ nợ gồm bốn nhóm từ D1 đến D4 (D1: Vốn vay + chứng khoán nợ; D2: D1 + tiền, tiền gửi + SDRs; D3: D2 + phải trả + dự phòng; D4: D3 + quyền hưởng phúc lợi).

4. Dữ liệu thực chứng phỏng vấn sâu được thu thập từ những nhóm đối tượng nào?
Tác giả đã phỏng vấn trực tiếp và qua điện thoại các chuyên gia từ năm 2018 thuộc bốn nhóm: nhóm cán bộ Vụ NSNN (Bộ Tài chính); nhóm cán bộ Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư các tỉnh; nhóm cán bộ Kho bạc Nhà nước, Ban Quản lý dự án hoặc chủ dự án; và nhóm cán bộ các cơ quan chủ quản gồm Bộ Giao thông vận tải, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo.

5. Luận án xây dựng các bộ chỉ số định lượng nào để phục vụ quản lý nợ CQĐP?
Luận án xây dựng 08 chỉ số giám sát quy mô nợ, cơ cấu nợ và khả năng trả nợ của CQĐP; cùng 12 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP dựa trên khung chỉ số đánh giá kết quả quản lý nợ (DeMPA) của Ngân hàng Thế giới.

Kết luận

Luận án "Quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam" của tác giả Dương Thị Mỹ Linh là công trình nghiên cứu toàn diện về mặt lý luận và thực tiễn đối với cấu phần nợ của chính quyền cấp tỉnh trong hệ thống tài chính công quốc gia. Bằng việc phân tích chuyên sâu dữ liệu giai đoạn 2011–2020 trên phạm vi 63 tỉnh, thành phố và tiếp cận kinh nghiệm quốc tế, luận án đã làm rõ những tồn tại về hạn mức vay, mô hình quản lý và sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng. Các quan điểm và bốn nhóm giải pháp được đề xuất cung cấp cơ sở khoa học để hoàn thiện thể chế quản lý nợ CQĐP giai đoạn 2021–2025, định hướng đến năm 2030, hướng tới mục tiêu an toàn nợ và phát triển tài khóa bền vững tại Việt Nam.