Chương 1 nhằm xây dựng khung lý thuyết của luận án. Trên cơ sở thông tin đã thu thập được về quản lý nợ CQĐP, tác giả sắp xếp, hệ thống hoá và phát triển khung lý thuyết về quản lý nợ CQĐP theo quy trình quản lý nợ gồm lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ CQĐP. Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu tại Chương 2 và Chương 3 của luận án nhằm nghiên cứu, đánh giá, tổng kết từ thực tiễn về những kết quả đã đạt được trong quản lý nợ CQĐP, đồng thời chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong quản lý nợ CQĐP để đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý nợ CQĐP. Những đóng góp mới của luận án Luận án có ý nghĩa thiết thực trên cả phương diện lý luận và thực tiễn.
Về lý luận: Luận án tổng luận và làm sâu sắc thêm các vấn đề liên quan đến quản lý nợ CQĐP như khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc, công cụ, phương thức, tổ chức bộ máy và các nhân tố ảnh hưởng. Luận án cụ thể hóa và làm sáng tỏ quy trình quản lý CQĐP theo 03 nội dung gồm lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ CQĐP. Đặc biệt, luận án xây dựng 08 chỉ số giám sát quy mô nợ, cơ cấu nợ và khả năng trả nợ của CQĐP; 12 chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP. 16 Về thực tiễn: Luận án phân tích và làm rõ những vấn đề về thực trạng quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam trong giai đoạn 2011 - 2020, từ đó chỉ ra những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý nợ CQĐP.
Luận án cũng đưa ra kết quả về mức dư nợ và nghĩa vụ trả nợ của 63 tỉnh, thành phố. Từ lý thuyết và thông lệ quốc tế tốt của quốc tế, thực tiễn quản lý nợ CQĐP, luận án đề ra 04 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam, trong đó nhấn mạnh đến áp dụng các chỉ số để đánh giá quy mô nợ, cơ cấu nợ, nghĩa vụ trả nợ và hiệu quả quản lý nợ của CQĐP. Luận án kiến nghị về mức trần đối với dư nợ và nghĩa vụ trả nợ của CQĐP. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung chính của luận án được chia thành 3 chương: Chương 1: Lý luận chung về quản lý nợ CQĐP; Chương 2: Thực trạng quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam; Chương 3: Hoàn thiện quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam.
17 Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của nợ chính quyền địa phương 1. Khái niệm nợ chính quyền địa phương Nợ, nhìn từ góc độ chi trả, là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của các khoản vay mà người đi vay có nghĩa vụ phải thanh toán cả gốc và lãi vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai.
Nhìn từ góc độ mục đích vay, nợ là khoản vay để cân bằng sự mất cân đối giữa thu và chi [52], [55]. Nợ công, là khoản nợ bắt nguồn từ sự bù đắp thiếu hụt cho nhu cầu chi tiêu công của Chính phủ. Khi nhu cầu chi tiêu công nhiều so với nguồn thu gây ra thâm hụt ngân sách, buộc Chính phủ phải tìm kiếm các nguồn huy động vốn trong và ngoài nước để bù đắp, dẫn đến mức nợ tích luỹ hàng năm và hình thành nợ [56], [58], [65]. Vậy nợ công có bao gồm nợ CQĐP hay nói cách khác nợ CQĐP có là một cấu phần của nợ công? Theo IMF, nợ của khu vực công bao gồm: nợ của khu vực chính phủ và nợ của khu vực các tổ chức công.
Trong đó, nợ của khu vực chính phủ gồm có nợ CQTW, nợ chính quyền liên bang và nợ CQĐP. Theo WB, nợ của khu vực công gồm: nợ CQTW và các cơ quan trực thuộc, nợ CQĐP, nợ của ngân hàng trung ương, và nợ của các tổ chức tự chủ với một số điều kiện ràng buộc. Theo UNCTAD, nợ công gồm: nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ CQĐP, nợ của ngân hàng trung ương, nợ của các đơn vị trực thuộc chính phủ ở tất cả các cấp chính quyền, và một số khoản nợ ngầm định khác (như nợ của doanh nghiệp công, đơn vị sự nghiệp công lập). Như vậy có thể thấy, theo quan điểm của một số tổ chức tài chính quốc tế, nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công.
18 Để so sánh nợ giữa các nền kinh tế, một số tổ chức tài chính quốc tế đề xuất những yếu tố chung nhằm xác định phạm vi nợ. Cụ thể, phạm vi nợ của một quốc gia được xác định thông qua phạm vi về cơ cấu khu vực chính phủ và phạm vi về công cụ nợ [74], [124]. Phạm vi về cơ cấu khu vực chính phủ gồm 05 tiểu khu vực: - GL1: CQTW thuộc phạm vi ngân sách (gồm các cơ quan trung ương hoạt động bằng ngân sách). - GL2 = GL1 + Đơn vị ngoài ngân sách + Quỹ an sinh xã hội.
Tại một số quốc gia, Quỹ an sinh xã hội không thuộc CQTW, vì vậy để so sánh trong Cẩm nang hướng dẫn thống kế tài chính chính phủ, quỹ này được đưa ra ngoài GL1 và đưa vào GL2. - GL3 = GL2 + Chính quyền cơ sở + Chính quyền cấp bang. - GL4 = GL3 + Doanh nghiệp phi tài chính của nhà nước. - GL5 = GL4 + Doanh nghiệp tài chính của nhà nước.
Doanh nghiệp tài chính của nhà nư ớ c1 Cơ cấu khu vực chính phủ Doanh nghiệp phi tài chính c ủa nhà nư ớ c1 Chính quyền cấp bang Chính quyền cấp cơ sở GL5 GL4 Quỹ an sinh xã hội GL3 Đơ n vị ngoài ngân sách GL2 Chính quyền TW thuộc GL1 phạm vi ngân sách Tiền, tiền gửi Vốn vay CK nợ Phải trả ** SDR * D.phòng, QL D1 D2 D3 D4 Bổ sung công cụ nợ 1. Hiện chư a đư a vào niên giám GFS * Bảo hiểm, hư u trí, bảo lãnh chuẩn hóa ** Quyền rút vốn đặc biệt Hình 1. Phạm vi về cơ cấu khu vực chính phủ và về công cụ nợ Nguồn: NCS tổng hợp từ [74]. 19 Phạm vi về công cụ nợ gồm 04 nhóm công cụ: - D1: Chứng khoán nợ + Vốn vay.
Chứng khoán nợ (trái phiếu, tín phiếu, thương phiếu): là công cụ tài chính có thể chuyển nhượng. Vốn vay: là công cụ tài chính được tạo ra khi một chủ nợ trực tiếp cho bên nợ vay vốn để đổi lấy chứng từ không thể chuyển nhượng làm bằng chứng cho tài sản đó. - D2 = D1 + SDRs + Tiền, tiền gửi. SDRs: là tài sản dự trữ quốc tế do IMF tạo ra và phân bổ cho các quốc gia thành viên để bổ sung cho các tài sản dự trữ hiện hữu.
Tại một số nước, SDRs do Ngân hàng trung ương nắm giữ và không được tính vào nợ của khu vực chính phủ. Tiền: gồm tiền giấy và tiền xu, với giá trị danh nghĩa cố định, được Ngân hàng trung ương hoặc Chính phủ phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Tiền gửi: là quyền đòi, thể hiện qua bằng chứng gửi tiền đối với các tổ chức nhận tiền gửi. - D3 = D2 + Phải trả + Dự trữ, dự phòng.
Phải trả: thường là các khoản tín dụng thương mại, ứng trước và các nội dung khác đã trả hoặc đã nhận. Dự trữ, dự phòng: là tài sản của đơn vị thuộc khu vực công, sử dụng để quản trị rủi ro. - D4 = D3 + Quyền hưởng phúc lợi. Quyền hưởng phúc lợi: là tài sản nợ của đơn vị thuộc khu vực công có vai trò là đơn vị bảo hiểm, quỹ hưu trí và là tài sản tương ứng của người hưởng lợi.
Như vậy qua phân tích có thể thấy, trong phạm vi rộng và bao quát nhất, nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công. Xét theo mục đích vay, nợ CQĐP là khoản nợ phát sinh từ quá trình huy động vốn vay của địa phương 20 để bù đắp thâm hụt NSĐP. Xét theo góc độ chi trả, nợ CQĐP tại một thời điểm là tổng các nghĩa vụ trả nợ gốc của địa phương phải hoàn trả trong tương lai. Do đó, khi xác định khái niệm nợ CQĐP cần đảm bảo tính thống nhất, rõ ràng và phù hợp với mục đích vay nợ của địa phương.
Từ những nghiên cứu trên, để phục vụ mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án “Quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam”, NCS đưa ra khái niệm nợ CQĐP như sau: “Nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công, phát sinh do CQĐP cấp tỉnh vay để bù đắp bội chi ngân sách cho đầu tư phát triển của địa phương và thanh toán các khoản trả nợ gốc của địa phương”. Đặc điểm của nợ chính quyền địa phương Thứ nhất, nợ chính quyền địa phương là một cấu phần của nợ công. Tuỳ thuộc vào bối cảnh lịch sử, quy mô kinh tế, thể chế chính trị, cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và phân cấp ngân sách, các quốc gia có thể xác định phạm vi nợ công gồm hoặc không gồm nợ CQĐP. Tuy nhiên, khi CQĐP mất khả năng trả nợ, CQTW phải cân nhắc, xem xét hỗ trợ CQĐP trả nợ để hạn chế những ảnh hưởng tiêu cực đến tình hình KTXH.
Do đó, các tổ chức tài chính quốc tế cũng như các chủ nợ thường có xu hướng nhận diện nợ CQĐP là một cấu phần của nợ công. Đây là đặc điểm quan trọng của nợ CQĐP. Thứ hai, nợ chính quyền địa phương có điểm tương đồng với nợ công. Do tính chất tương đồng của khoản vay, nợ CQĐP có nhiều điểm giống nợ công về mục đích vay nợ (bù đắp bội chi ngân sách cho đầu tư phát triển), công cụ huy động vốn vay (phát hành trái phiếu, vay theo hợp đồng vay) và quy trình quản lý nợ (lập kế hoạch, thực hiện và đánh giá vay, trả nợ).
Vì vậy, mặc dù ở quy mô và phạm vi nhỏ hơn so với nợ công, khung cơ chế chính sách quản lý nợ CQĐP cũng tương đồng với khung cơ chế chính sách QLNC. 21 Thứ ba, nợ chính quyền địa phương phụ thuộc vào các quy định do chính quyền trung ương đặt ra. CQĐP phải thực hiện các quy định về quản lý nợ CQĐP do CQTW ban hành, trong đó có quy định cụ thể về kế hoạch vay, trả nợ; mức bội chi; hạn mức vay nợ của địa phương; báo cáo nợ cũng như công khai minh bạch nợ. Ngoài ra, CQĐP còn phụ thuộc vào môi trường do CQTW tạo ra.