Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG, CHỐNG THIÊN TAI 1. Một số khái niệm 1. Thiên tai Thiên tai là sự gián đoạn các hoạt động KT-XH gây tổn thất về người, tài sản, môi trường và điều kiện sống do các hiểm họa tự nhiên gây ra [25]. Việc phân biệt khái niệm về hiểm họa (thường đề cập đến một hiện tượng vật lý) và khái niệm về thiên tai là rất quan trọng.
Một hiểm họa khi xảy ra không nhất thiết sẽ dẫn tới một thiên tai. Tuy nhiên, nếu hiểm họa gây nên những ảnh hưởng nghiêm trọng tới cộng đồng và có phạm vi ảnh hưởng rộng, dẫn tới các thiệt hại lớn và gây gián đoạn cuộc sống bình thường của cộng đồng thì lúc đó thiên tai sẽ xảy ra. Các tác động của thiên tai có thể bao gồm thiệt hại về người, gây thương tích, dịch bệnh và các tác động xấu tới sức khỏe con người, tinh thần và phúc lợi xã hội, cùng với thiệt hại về của cải vật chất, hủy hoại tài sản, đình trệ các dịch vụ, gián đoạn các hoạt động KT-XH và suy thoái môi trường. Khái niệm “thiên tai” được đề cập tại Khoản 1, Điều 3, Luật PCTT năm 2013[25].
Đến năm 2020 Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCTT và Luật Đê điều, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2021 (số 60/2020/QH14 ngày 17/6/2020) tại đây khái niệm thiên tai được hiểu là: “Thiên tai là hiện tượng tự nhiên bất thường có thể gây thiệt hại về người, tài sản, môi trường, điều kiện sống và các hoạt động KT-XH, bao gồm bão, áp thấp nhiệt đới, gió mạnh trên biển, lốc, sét, mưa lớn, lũ, lũ quét, ngập lụt; sạt lở đất, sụt lún đất do mưa lũ hoặc dòng chảy hoặc hạn hán; nước dâng, xâm nhập mặn, nắng nóng, hạn hán, cháy rừng do tự nhiên, rét hại, mưa đá, sương mù, sương muối, động đất, sóng thần và các loại thiên tai khác” [27]. Rủi ro thiên tai Rủi ro thiên tai là thiệt hại do thiên tai có thể gây ra về người, tài sản, môi trường sống, các hoạt động KT-XH tại một số cộng đồng trong một khoảng thời gian nhất định. Rủi ro thiên tai là thiệt hại mà thiên tai có thể gây ra về người, tài sản, môi trường, điều kiện sống và hoạt động KT-XH. Rủi ro thiên tai nhằm chỉ khả năng xảy ra các thiên tai hơn là mô tả các sự kiện thiên tai thực tế.
Định nghĩa về rủi ro thiên tai phản ánh khái niệm về thiên tai như là kết quả của những điều 12 kiện rủi ro hiện tại tiếp diễn. Rủi ro thiên tai bao gồm những loại hình thiệt hại tiềm tàng khác nhau thường rất khó định lượng. Tuy nhiên, với kiến thức về những hiểm họa hiện có và những mô hình phát triển dân số và KT-XH, các rủi ro thiên tai có thể được đánh giá và lập bản đồ (ít nhất là theo nghĩa rộng). Vấn đề quan trọng ở đây là cần phải hiểu rằng rủi ro thiên tai không chỉ liên quan tới các mối đe dọa về vật chất của các hiểm họa.
Một hiểm họa có thể chỉ dẫn tới một thiên tai nếu một cá nhân và các hệ thống xã hội đang ở tình trạng dễ bị tổn thương dưới các tác động của hiểm họa đó. Do đó việc xem xét cả về hiểm họa và tình trạng dễ bị tổn thương là rất quan trong khi đánh giá về rủi ro thiên tai [25, tr. Phòng, chống thiên tai “PCTT là quá trình mang tính hệ thống, bao gồm hoạt động phòng ngừa, ứng phó và khắc phục hậu quả thiên tai” [25; 27] Như vậy, đây là hoạt động có sự liên kết, logic với nhau gồm các giai đoạn nhất định, từ phòng ngừa, ứng phó và khắc phục. Trong đó hoạt động phòng ngừa được đề cập đầu tiên để giảm thiểu những thiệt hại do thiên tai gây ra.
- Phòng ngừa là hoạt động mang tính chủ động của các cơ quan có thẩm quyền nhằm mục đích hạn chế những tác động bất lợi của thiên tai có thể diễn ra trong tương lai, phòng ngừa mang tính chất giống như phòng bệnh hơn chữa 10 bệnh nên kinh phí cho hoạt động này thường thấp hơn so với việc ứng phó và khắc phục hậu quả. - Ứng phó thiên tai tức là thực hiện các giải pháp để giảm thiểu thiệt hại về người và của cho các địa phương, hoạt động ứng phó thiên tai được thực hiện kịp thời sẽ có tác động tích cực đến việc giảm tác động, giảm thiểu thiệt hại tối đa đến con người và tài sản cho các địa phương. - Khắc phục hậu quả thiên tai là giai đoạn khi thiên tai đã xảy ra rồi trên địa bàn các địa phương đó, đây là lúc các thiệt hại về người và tài sản đã diễn ra nên cần có sự khắc phục các hậu quả này, việc khắc phục hậu quả thiên tai phụ thuộc vào các điều kiện khách quan, chủ quan khác nhau, có nơi, có lúc khắc phục nhanh chóng, có nơi, có lúc khắc phục kéo dài do hậu quả để lại của thiên tai là nặng nề hơn và ngược lại. Quản lý nhà nước về phòng, chống thiên tai Theo cuốn Thuật ngữ hành chính [16]: QLNN là thuật ngữ để chỉ:“Hoạt động nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội, nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước”.
Mặt khác trong cuốn sách đó, tác giả cũng đã nêu lên các cách hiểu khác nhau về QLNN (cả theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp). QLNN là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành vi hoạt động của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Từ những quan niệm về QLNN nêu trên, trong luận văn này chúng tôi hiểu và sử dụng: QLNN là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước (chủ yếu là các cơ quan trong hệ thống hành pháp), mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh hành vi hoạt động của con người trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhằm 11 thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Như vậy, QLNN là một hoạt động phức tạp và bao gồm nhiều chức năng.
Hoạt động QLNN phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Các yếu tố đó tác động đến nội dung phương thức và công cụ để tiến hành quản lý. Một số yếu tố cơ bản cần chú ý là: Yếu tố con người; Yếu tố chính trị; Yếu tố tổ chức; Yếu tố quyền lực; Yếu tố thông tin; Yếu tố văn hóa. QLNN về PCTT là sự tác động có tổ chức, có mục đích, có ý thức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với lĩnh vực PCTT do các cơ quan trong bộ máy nhà nước từ cấp trung ương đến cấp cơ sở tiến hành để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trong lĩnh vực PCTT theo quy định pháp luật.
Từ quan niệm trên, QLNN về PCTT có một số đặc điểm khác với các dạng quản lý khác: Thứ nhất,chủ thể QLNN là các cơ quan trong bộ máy nhà nước, bằng quyền lực nhà nước thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp; Thứ hai, đối tượng QLNN là toàn thể Nhân dân, tức toàn thể dân cư sống và làm việc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi lãnh thổ quốc gia (cá nhân, tổ chức); Thứ ba, QLNN diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của công dân và duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Thứ tư, QLNN mang tính quyền lực nhà nước, lấy pháp luật làm công cụ chủ yếu để quản lý (quản lý xã hội chủ yếu bằng pháp luật). Sự cần thiết khách quan nhà nước phải phòng, chống thiên tai 1. Xuất phát từ chức năng của nhà nước Nhà nước với chức năng quản lý xã hội, có chức năng đối nội và đối ngoại, có vai trò chính, là chủ thể chính trong quá trình QLNN về PCTT vì chỉ có nhà nước mới có đủ thẩm quyền (về tư cách, về pháp lý) được quyền chỉ đạo, tổ chức 12 thực hiện các biện pháp, được huy động, sử dụng nguồn lực để thực hiện các giải pháp PCTT trên cả nước và tại các địa phương.
Tính chính danh của nhà nước trong hoạt động này được pháp luật cho phép. Đối với hoạt động này nhà nước có vai trò định hướng và tổ chức thực hiện. Có nghĩa rằng, các hoạt động PCTT phải diễn ra theo định hướng của nhà nước nhằm tận dụng, sử dụng tối ưu các nguồn lực cho hoạt động PCTT trên cả nước và tại các địa phương. Xuất phát từ những tác động bất lợi của thiên tai đối với tự nhiên và con người Trong quá trình phát triển KT-XH những tác động của thiên tai luôn tiềm ẩn nhiều bất lợi, làm thiệt hại về người và của của các địa phương.
Những thiệt hại này không thể đo đếm, lượng hóa được. Chính vì vậy, để giảm thiểu tối đa những thiệt hại do thiên tai gây ra, nhà nước cần tăng cường quản lý, có những giải pháp ứng phó phù hợp để nâng cao hiệu quả QLNN về PCTT, cố gắng hạn chế tối đa những thiệt hại về người và của đối với các sự cố, các rủi ro thiên tai. Để thực hiện điều này nhà nước cần có nhiều giải pháp đồng bộ từ cơ chế, chính sách, pháp luật, tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, tài chính, vật lực, phối hợp, hợp tác và thanh tra, kiểm tra, giám sát liên quan đến QLNN đối với PCTT và đặc biệt là cần có sự ủng hộ tối đa của người dân với tư cách là đối tượng thụ hưởng những thành quả của các chính sách PCTT mang lại và chính là đối tượng cùng với nhà nước tích cực đóng góp vào quá trình QLNN về PCTT trên các địa bàn cụ thể. Nguyên tắc cơ bản trong phòng, chống thiên tai Thứ nhất, phòng ngừa chủ động, ứng phó kịp thời, khắc phục khẩn trương và hiệu quả.
Trước tình hình diễn biến bất thường của thời tiết, Nhà nước cần phải có những kế hoạch và đưa ra các biện pháp khắc phục nhanh chóng, hiệu quả.