CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ LÃNH SỰ VÀ BẢO HỘ CÔNG DÂN 1. Nhận thức về quản lý nhà nước về lãnh sự và bảo hộ công dân 1. Khái niệm lãnh sự, bảo hộ công dân 1. Khái niệm lãnh sự Lãnh sự là viên chức (thường là viên chức ngoại giao hoặc lãnh sự) của một nước (Nước cử) được cử đến làm việc ở một thành phố hoặc một khu vực lãnh thổ cụ thể của một nước khác (Nước tiếp nhận) với nhiệm vụ: bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và pháp nhân Nước cử ở thành phố đó hoặc khu vực đó (tại Nước tiếp nhận); tạo điều kiện phát triển kinh doanh, thương mại, hữu nghị giữa nhân dân Nước cử và nhân dân Nước tiếp nhận Công tác lãnh sự ở nước ngoài được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật Nước cử, phù hợp với pháp luật quốc tế và pháp luật của Nước tiếp nhận cũng như điều ước quốc tế có liên quan mà Nước cử và Nước tiếp nhận cùng là thành viên.
Khái niệm bảo hộ công dân Quyền được bảo hộ về tính mạng, tài sản, danh dự, nhân phẩm là một trong những quyền cơ bản của mỗi công dân kể cả khi ở trong hoặc ngoài lãnh thổ của quốc gia mà mình mang quốc tịch. Từ khi một người được coi là công dân của một quốc gia nào đó thì họ có các quyền và nghĩa vụ do quốc gia đó đặt ra cho họ. Theo từ điển Tiếng Việt, “bảo hộ” có nghĩa là: “Bênh vực, trông nom. Bảo hộ kẻ yếu”.
Từ định nghĩa này có thể thấy bảo hộ là việc một người, một tổ chức hay một quốc gia bảo vệ những người yếu thế, quan tâm giúp đỡ họ. Bảo hộ công dân là một yêu cầu cần thiết đối với mỗi quốc gia có chủ quyền. Từ đó khẳng định chủ quyền của quốc gia so với các quốc gia khác trong quan hệ quốc tế. Hiện nay, theo Giáo trình Luật Quốc tế của Trường Đại học Luật Hà Nội, bảo hộ công dân có thể được hiểu theo hai nghĩa: 7 Thứ nhất, theo nghĩa hẹp, bảo hộ công dân là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình ở nước ngoài, khi các quyền và lợi ích này bị xâm phạm ở nước ngoài đó.
Như vậy, theo nghĩa hẹp bảo hộ công dân chỉ diễn ra khi cá nhân, tổ chức hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền của nước sở tại có hành vi vi phạm pháp luật, gây phương hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì nhà nước mà người đó là công dân mới có thể tiến hành các hoạt động bảo hộ công dân. Thứ hai, theo nghĩa rộng, bảo hộ công dân còn bao gồm các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà nhà nước dành cho công dân của mình đang ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới công dân của nước này. Như vậy, bảo hộ công dân theo nghĩa rộng có nghĩa là nhà nước tiến hành hỗ trợ, giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân mình ở nước ngoài thực hiện các quyền và nghĩa vụ ở nước sở tại một cách tốt nhất. Việc thực hiện bảo hộ đối với công dân mình ở nước ngoài được tiến hành trên cơ sở phù hợp với pháp luật của quốc gia nước ngoài đó.
Do vậy, việc bảo hộ không có nghĩa là giải phóng công dân đó khỏi sự trừng phạt theo tội phạm mà người đó đã thực hiện, mà sự bảo hộ là công cụ để đảm bảo tuân thủ chế độ pháp lý về người nước ngoài của quốc gia sở tại. Nếu như người nước ngoài đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật quốc gia sở tại thì sự bảo hộ được tiến hành theo hướng làm sáng tỏ bối cảnh mà người nước ngoài đó vi phạm pháp luật và tìm cách giúp họ được giảm nhẹ hình phạt một cách hợp pháp. Chẳng hạn như cơ quan đại diện có thể giới thiệu cho người vi phạm pháp luật những vị luật sư có kinh nghiệm để giúp người đó tham gia tố tụng. Tóm lại, từ những phân tích trên, có thể hiểu bảo hộ công dân là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích của công dân nước mình ở nước ngoài trong trường hợp các quyền và lợi ích này bị xâm phạm hoặc kể cả trong trường hợp không có bất kỳ sự xâm phạm nào theo quy định của pháp luật.
Khái niệm quản lý nhà nước về lãnh sự và bảo hộ công dân Để nghiên cứu khái niệm QLNN về lãnh sự và bảo hộ công dân, trước hết cần 8 làm rõ khái niệm “quản lý” và “QLNN”. Thuật ngữ “quản lý” thường được hiểu theo nhiều cách khác nhau, cách tiếp cận khác nhau trên góc độ khoa học nghiên cứu khác nhau. Nhiều ngành khoa học xã hội và khoa học tự nhiên được nghiên cứu bởi đối tượng là “quản lý”. Để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý chí của người quản lý thì quan niệm hiện nay, quản lý được hiểu là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người.
Mặt khác, việc tổ chức, chỉ đạo các hoạt động của xã hội nhằm đạt được một mục đích của người quản lý thì được hiểu là quản lý. Tóm lại, từ những phân tích ở trên, có thể hiểu quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Tuỳ thuộc vào các lĩnh vực khác nhau, góc độ khoa học khác nhau và cách tiếp cận của người nghiên cứu mà tác động lên cách thức quản lý. Theo định nghĩa của một số giáo trình luật hành chính thì hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội gọi là QLNN.
QLNN là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và chứa đựng trong nó nhiều kỹ năng thuộc về quản lý. Hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước thường dùng thuật ngữ QLNN để thực hiện. Bao hàm cả sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp thì QLNN được hiểu theo nghĩa rộng. Theo cách hiểu này, QLNN được đặt trong cơ chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân lao động làm chủ”.
Theo nghĩa hẹp, Quản lý là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý vào đối tượng nhất định nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước. Toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước thì QLNN được đề cập trong luận văn này là khái niệm QLNN theo nghĩa rộng. Hoạt động QLNN được triển khai bởi các 9 cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật. Quản lý nhà nước về lãnh sự và bảo hộ công dân tập trung chủ yếu vào các hoạt động: ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về lãnh sự và bảo hộ công dân; xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, kế hoạch, định hướng về hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân; quản lý hệ thống tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân; kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm; bảo đảm kinh phí cơ sở vật chất, phương tiện cho một số hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân… Từ những phân tích trên đây có thể hiểu: Quản lý nhà nước về lãnh sự và bảo hộ công dân là quá trình tổ chức, điều hành của chính quyền các cấp trong việc thực hiện các hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân dựa trên các quy phạm pháp luật, điều kiện thực tiễn nhằm tuyên truyền, nâng cao nhận thức của nhân dân trong thực thi pháp luật, giữ vững ổn định an ninh chính trị, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân ở địa phương.
Đặc điểm, vai trò, nguyên tắc và nội dung của quản lý về lãnh sự và bảo hộ công dân 1. Đặc điểm của quản lý nhà nước về lãnh sự và bảo hộ công dân Hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân được tiến hành bởi nhiều chủ thể được nhà nước trao quyền. Nguyên tắc kết hợp giữa quản lý ngành, lĩnh vực, lãnh thổ thì hệ thống tổ chức bộ máy QLNN được áp dụng ở nước ta. Bộ máy QLNN liên quan đến hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân là các cơ quan quản lý các hoạt động đối ngoại tại trung ương và địa phương.
Do đặc điểm thiết kế bộ máy QLNN như vậy, đồng thời do tính chất đặc thù của việc quản lý các hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân, nên Chính phủ, các cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương là chủ thể chủ yếu có chức năng, nhiệm vụ QLNN đối với hoạt động lãnh sự và bảo hộ công dân. Hoạt động lãnh sự về bản chất là tổng hợp các công việc để xử lý những vấn đề có yếu tố nước ngoài. Cơ sở pháp lý của hoạt động lãnh sự là các điều ước quốc tế song phương, đa phương, các tập quán quốc tế, luật của các nước, bao gồm cả 10 luật quốc gia. Công ước Viên về quan hệ ngoại giao năm 1961 (Điều 3) và Công ước Viên về quan hệ lãnh sự năm 1963 (Điều 5) đều quy định: “Cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan đại diện lãnh sự có chức năng bảo vệ quyền lợi của công dân của nước mình trong phạm vi cho phép của luật pháp quốc tế”.
Hiến pháp Việt Nam năm 2013 (Khoản 3, Điều 17) và Luật Quốc tịch 2008 (Điều 6) đều quy định, công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước CHXHCN Việt Nam bảo hộ. Các cơ quan nhà nước ở trong nước, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài có trách nhiệm thi hành mọi biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật của nước sở tại, pháp luật và tập quán quốc tế để thực hiện sự bảo hộ đó.
