Tổng quan nghiên cứu

Kon Tum là tỉnh miền núi vùng cao biên giới phía Bắc Tây Nguyên với tổng diện tích tự nhiên đạt 9.676,5 km², chiếm khoảng 3,1% diện tích toàn quốc. Địa phương sở hữu nguồn tài nguyên thiên nhiên và nhân văn phong phú với đỉnh núi Ngọc Linh cao 2.598 m, Vườn quốc gia Chư Mom Ray, cùng kho tàng văn hóa phi vật thể của nhiều dân tộc thiểu số. Giai đoạn 2019 - 2023 ghi nhận sự chuyển mình của ngành du lịch địa phương khi tổng doanh thu toàn ngành tăng từ 3.267,71 tỷ đồng năm 2019 lên 5.566,43 tỷ đồng năm 2023, đạt mức tăng trưởng gấp 1,7 lần. Lượng khách du lịch đến địa bàn năm 2023 ước đạt trên 1,334 triệu lượt, đóng góp tích cực vào chuyển dịch cơ cấu kinh tế địa phương với khu vực dịch vụ chiếm 41 - 42% GRDP.

Mặc dù có tiềm năng to lớn, công tác quản lý nhà nước về du lịch tại tỉnh Kon Tum vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Hạ tầng du lịch phát triển thiếu đồng bộ, sản phẩm du lịch còn đơn điệu, các điểm đến phân tán rải rác và thời gian lưu trú bình quân của du khách chỉ dao động ở mức khiêm tốn từ 1,1 đến 1,9 ngày. Mục tiêu của đề án là phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng công tác quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn tỉnh Kon Tum trong giai đoạn 5 năm (2019 - 2023). Trên cơ sở chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân cốt lõi, đề án xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ và kế hoạch tổ chức thực hiện khả thi cho giai đoạn 2024 - 2030, hướng đến mục tiêu đưa du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, đóng góp khoảng 10% GRDP của tỉnh và đón 2,5 triệu lượt khách vào năm 2025 theo đúng tinh thần Nghị quyết số 12-NQ/TU của Tỉnh ủy Kon Tum.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và các quan điểm pháp lý quy định tại Luật Du lịch năm 2017 cùng định nghĩa chuẩn mực từ Hội nghị Rome của Liên Hợp Quốc (1963). Quản lý nhà nước về du lịch được xác định là sự tác động có tổ chức bằng quyền lực công của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm điều chỉnh, định hướng các hoạt động du lịch phát triển theo trật tự, đảm bảo hài hòa lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường sinh thái. Khung phân tích của đề án bao gồm ba thành tố cốt lõi: chủ thể quản lý (cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương), khách thể quản lý (tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp kinh doanh lữ hành, lưu trú, vận tải và khách du lịch) cùng hệ thống công cụ quản lý (chiến lược, quy hoạch, chính sách, quy chuẩn kỹ thuật và pháp luật chuyên ngành).

Khung nội dung quản lý nhà nước về du lịch cấp tỉnh được chuẩn hóa thành 7 nhóm nhiệm vụ chính:

  1. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực thi văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển du lịch.
  2. Tổ chức, vận hành bộ máy quản lý và phân định rõ chức năng, thẩm quyền.
  3. Thẩm định, cấp và thu hồi giấy phép kinh doanh lữ hành, lưu trú, thẻ hướng dẫn viên du lịch.
  4. Đào tạo, bồi dưỡng phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao.
  5. Quản lý hoạt động quảng bá, xúc tiến du lịch và phổ biến giáo dục pháp luật.
  6. Quản lý, khai thác, tôn tạo và bảo vệ tài nguyên, môi trường du lịch theo hướng tăng trưởng xanh.
  7. Thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử phạt vi phạm hành chính căn cứ theo Nghị định số 38/2021/NĐ-CP của Chính phủ.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong phạm vi 10 đơn vị hành chính cấp huyện của tỉnh Kon Tum xuyên suốt giai đoạn 2019 - 2023. Dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ Niên giám thống kê tỉnh Kon Tum các năm 2019 đến 2023, các báo cáo tổng kết tình hình kinh tế - xã hội của UBND tỉnh, báo cáo ngành của Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, cùng hệ thống văn bản pháp lý nền tảng như Nghị quyết số 08-NQ/TW của Bộ Chính trị, Quyết định số 147/QĐ-TTg, Quyết định số 2162/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Nghị quyết số 12-NQ/TU của Tỉnh ủy Kon Tum.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập qua phương pháp điều tra khảo sát bằng bảng hỏi với cỡ mẫu 120 đối tượng, áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng và ngẫu nhiên thuận tiện. Mẫu khảo sát bao gồm toàn bộ 52 cán bộ, công chức làm công tác quản lý nhà nước về du lịch tại Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Trung tâm Thông tin Xúc tiến Du lịch và Phòng Văn hóa - Thông tin cấp huyện, cùng 68 đại diện thuộc các doanh nghiệp lữ hành, cơ sở lưu trú và cộng đồng dân cư địa phương. Việc lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và so sánh tỷ lệ phần trăm trên phần mềm Microsoft Excel giúp định lượng hóa chính xác mức độ đồng thuận của cán bộ, đo lường sự thay đổi của các chỉ tiêu kinh tế du lịch qua từng năm, từ đó tạo lập căn cứ khoa học vững chắc để phát hiện nguyên nhân hạn chế và đề xuất giải pháp.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về tốc độ tăng trưởng kinh tế và lượng khách: Doanh thu ngành du lịch tỉnh Kon Tum giai đoạn 2019 - 2023 có xu hướng tăng trưởng tích cực, nâng từ 3.267,71 tỷ đồng năm 2019 lên 5.566,43 tỷ đồng năm 2023 (tăng 70,35%). Dù chịu tác động nặng nề bởi đại dịch Covid-19 khiến tổng thu năm 2020 giảm 5,56% xuống còn 3.089,51 tỷ đồng và lượng khách quốc tế năm 2021 - 2022 gần như đóng băng, ngành du lịch đã phục hồi nhanh chóng từ nửa cuối năm 2022. Đến năm 2023, tổng lượt khách đạt trên 1,334 triệu lượt, trong đó tốc độ tăng trưởng bình quân của khách quốc tế trong 5 năm đạt 1,7%/năm và khách nội địa đạt 3,7%/năm. Riêng doanh thu thuần từ dịch vụ du lịch năm 2023 đạt khoảng 537 tỷ đồng, giữ vững vị trí thứ hai trong khu vực Tây Nguyên về lượt khách quốc tế, chỉ đứng sau tỉnh Lâm Đồng.

Thứ hai, về cơ sở hạ tầng lưu trú và thời gian lưu trú: Toàn tỉnh hiện có 146 cơ sở lưu trú với 2.191 buồng phòng, bao gồm 109 đơn vị đăng ký kinh doanh nhà nghỉ, khách sạn (trong đó chỉ có 1 khách sạn 4 sao, 1 khách sạn 3 sao, 6 khách sạn 2 sao, 29 khách sạn 1 sao và 62 nhà nghỉ du lịch). Cơ cấu lưu trú phân khúc cao cấp còn rất mỏng. Thời gian lưu trú bình quân của du khách tại tỉnh chỉ đạt từ 1,1 đến 1,9 ngày và công suất sử dụng phòng bình quân toàn tỉnh năm 2023 đạt mức 61%/năm.

Thứ ba, về năng lực bộ máy quản lý nhà nước: Tổng số cán bộ, công chức thực hiện công tác quản lý nhà nước về du lịch tại tỉnh năm 2023 chỉ có 52 người (Nam chiếm 44,2%, Nữ chiếm 55,8%). Về phân công vị trí, có 37 người chuyên trách (71,2%) và 15 người kiêm nhiệm (28,8%). Về trình độ chuyên môn, sau đại học chỉ chiếm 9,6% (5 người), trình độ đại học chiếm 59,6% (31 người), cao đẳng chiếm 26,9% (14 người) và trung cấp chiếm 3,9% (2 người). Đội ngũ quản lý mỏng và tỷ lệ kiêm nhiệm cao đã tạo áp lực lớn lên chất lượng tham mưu chính sách.

Thứ tư, về hiệu lực thực thi và mức độ đáp ứng công việc: Kết quả khảo sát cán bộ quản lý cho thấy 72% đồng ý rằng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành tương đối kịp thời. Tuy nhiên, vẫn còn 28,8% ý kiến phản ánh sự chồng chéo giữa các văn bản và 34,5% nhận định quy trình ban hành đôi lúc còn chậm trễ. Đáng chú ý, hơn 50% ý kiến khảo sát đánh giá mức độ đáp ứng công việc của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý nhà nước về du lịch ở mức chưa tốt do chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ phận chưa được phân định rành mạch.

Thảo luận kết quả

Khi xem xét dữ liệu qua chuỗi thời gian, biểu đồ tăng trưởng doanh thu và lượng khách giai đoạn 2019 - 2023 phản ánh rõ nét mô hình phục hồi hình chữ V sau khủng hoảng y tế toàn cầu. Bảng cơ cấu nguồn nhân lực thể hiện sự mất cân đối rõ rệt khi tỷ lệ cán bộ có trình độ sau đại học dưới 10%, trong khi tỷ lệ cán bộ trình độ cao đẳng, trung cấp vẫn chiếm trên 30,8%. Điều này giải thích trực tiếp cho việc các chính sách quy hoạch, xúc tiến liên vùng chưa tạo ra những bước đột phá tương xứng với tiềm năng của Khu du lịch sinh thái Măng Đen hay Vườn quốc gia Chư Mom Ray (nơi đã thu hút dự án đầu tư 200 tỷ đồng).

So sánh với các nghiên cứu quản lý nhà nước tại các tỉnh lân cận ở khu vực Tây Nguyên, Kon Tum có lợi thế cạnh tranh rất lớn về tài nguyên sinh thái hoang sơ và văn hóa bản địa của đồng bào Ba Na, Xơ Đăng, Gia Rai. Tuy nhiên, sự phân tán của các điểm du lịch cộng đồng (như Kon K'tu, Kon Trang Long Loi) cùng công tác quảng bá thiếu trọng tâm đã kìm hãm chi tiêu bình quân của du khách. Nguyên nhân cốt lõi của hạn chế bắt nguồn từ cơ chế phối hợp liên ngành chưa chặt chẽ, nguồn ngân sách đầu tư cho xúc tiến còn hạn hẹp và công tác đào tạo nhân lực ngành du lịch chưa được chuẩn hóa theo tiêu chuẩn nghề quốc gia.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện công tác xây dựng, ban hành và thực thi chính sách, quy hoạch du lịch: UBND tỉnh Kon Tum và Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch cần chủ trì rà soát, đồng bộ hóa các văn bản quy phạm pháp luật địa phương với Luật Du lịch 2017 và Nghị quyết số 12-NQ/TU. Đẩy nhanh tiến độ lập quy hoạch xây dựng vùng du lịch sinh thái Măng Đen đạt tiêu chí Khu du lịch quốc gia trước năm 2030, tạo hành lang pháp lý minh bạch nhằm nâng tỷ trọng đóng góp của ngành dịch vụ du lịch lên 10% GRDP của tỉnh vào năm 2025.

  2. Kiện toàn tổ chức bộ máy, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý: Sở Nội vụ phối hợp Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tiến hành tái cấu trúc bộ máy theo hướng tinh gọn, chuyên môn hóa cao trong giai đoạn 2024 - 2026. Giảm tỷ lệ cán bộ kiêm nhiệm từ 28,8% xuống dưới 15%, nâng tỷ lệ cán bộ có trình độ sau đại học lên trên 20%. Tổ chức các lớp bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu và ngoại ngữ hàng năm cho 100% cán bộ quản lý và hỗ trợ đào tạo đạt chuẩn cho 1.500 lao động ngành du lịch đến năm 2025.

  3. Đẩy mạnh quản lý xúc tiến, quảng bá và mở rộng liên kết vùng: Trung tâm Thông tin Xúc tiến Du lịch tỉnh cần phối hợp với các hiệp hội du lịch triển khai chiến dịch số hóa du lịch, đẩy mạnh tour "Con đường xanh Tây Nguyên" và tuyến du lịch qua Cửa khẩu Quốc tế Bờ Y kết nối Nam Lào - Đông Bắc Campuchia. Phấn đấu thu hút ít nhất 05 khách sạn cao cấp hạng 4 - 5 sao, nâng lượng khách du lịch toàn tỉnh đạt 2,5 triệu lượt và thời gian lưu trú bình quân từ 2 ngày trở lên vào năm 2025.

  4. Tăng cường quản lý cấp phép, bảo vệ môi trường và thanh tra, kiểm tra: Thanh tra Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch phối hợp với UBND các huyện Sa Thầy, Kon Plông, Đăk Glei tăng cường thanh tra định kỳ và đột xuất 100% cơ sở lưu trú, điểm kinh doanh dịch vụ du lịch. Áp dụng nghiêm chế tài xử phạt theo Nghị định số 38/2021/NĐ-CP, đồng thời thiết lập cơ chế giám sát cộng đồng nhằm bảo tồn nghiêm ngặt tài nguyên rừng nguyên sinh Ngọc Linh và hệ sinh thái cảnh quan thiên nhiên từ năm 2024 trở đi.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cán bộ lãnh đạo và công chức tại các cơ quan quản lý nhà nước: Cung cấp hệ thống cơ sở lý luận, dữ liệu thống kê thực chứng 2019 - 2023 và 7 nhóm giải pháp quản lý thực tiễn giúp Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Phòng Văn hóa - Thông tin các huyện tham mưu, ban hành chính sách và triển khai hiệu quả Kế hoạch số 3250/KH-UBND của tỉnh Kon Tum.

  2. Nhà đầu tư và doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ du lịch, lữ hành: Cung cấp bức tranh toàn cảnh về quy hoạch không gian du lịch, cơ cấu thị trường khách và định hướng phân khúc lưu trú cao cấp (khách sạn 4 - 5 sao), hỗ trợ doanh nghiệp xây dựng chiến lược kinh doanh, phát triển sản phẩm tour tuyến tại Măng Đen, Chư Mom Ray và Ngã ba Đông Dương.

  3. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị du lịch: Đóng vai trò là tài liệu tham khảo học thuật giá trị với cấu trúc đề án chuẩn mực, phương pháp phân tích định lượng kết hợp định tính, cùng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước cấp tỉnh hoàn chỉnh.

  4. Các tổ chức phi chính phủ và chuyên gia phát triển cộng đồng: Tài liệu hữu ích để nghiên cứu mô hình phát triển du lịch cộng đồng bền vững, giải pháp bảo tồn văn hóa cồng chiêng, nghề dệt thổ cẩm của đồng bào dân tộc thiểu số gắn với sinh kế xóa đói giảm nghèo tại khu vực vùng cao Tây Nguyên.

Câu hỏi thường gặp

  1. Doanh thu và lượng khách du lịch tỉnh Kon Tum giai đoạn 2019 - 2023 biến động như thế nào? Doanh thu du lịch tăng trưởng mạnh từ 3.267,71 tỷ đồng năm 2019 lên 5.566,43 tỷ đồng năm 2023, tăng gấp 1,7 lần. Mặc dù năm 2020 chịu ảnh hưởng dịch Covid-19 khiến doanh thu giảm 5,56% xuống 3.089,51 tỷ đồng, ngành du lịch đã phục hồi nhanh chóng và đạt lượng khách trên 1,334 triệu lượt vào năm 2023.

  2. Điểm nghẽn lớn nhất trong đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về du lịch tại tỉnh là gì? Quy mô đội ngũ tương đối mỏng với chỉ 52 cán bộ, trong đó tỷ lệ kiêm nhiệm chiếm tới 28,8% và trình độ sau đại học chỉ đạt 9,6%. Kết quả khảo sát cho thấy hơn 50% ý kiến đánh giá mức độ đáp ứng công việc còn hạn chế do nhiệm vụ chuyên môn giữa các phòng ban chưa được phân công thật sự rành mạch.

  3. Nghị quyết số 12-NQ/TU đặt ra những mục tiêu đột phá nào cho du lịch Kon Tum đến năm 2025? Mục tiêu đến năm 2025 gồm: thu hút 2,5 triệu lượt khách, nâng thời gian lưu trú bình quân lên từ 2 ngày trở lên, dịch vụ du lịch chiếm 10% GRDP, đưa vào vận hành ít nhất 05 khách sạn 4 - 5 sao, xây dựng Khu du lịch sinh thái Măng Đen đạt tiêu chuẩn quốc gia và đào tạo bồi dưỡng 1.500 lao động du lịch.

  4. Khung pháp lý nào đang điều chỉnh trực tiếp hoạt động xử phạt vi phạm du lịch tại địa phương? Hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch tại tỉnh Kon Tum hiện căn cứ vào Luật Du lịch năm 2017 và Nghị định số 38/2021/NĐ-CP của Chính phủ, quy định rõ các hình thức cảnh cáo, phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép kinh doanh lữ hành và thu hồi thẻ hướng dẫn viên.

  5. Đề án đề xuất những địa bàn trọng điểm nào để phát triển du lịch sinh thái và văn hóa cộng đồng? Đề án tập trung phát triển Khu du lịch Măng Đen (huyện Kon Plông), Vườn quốc gia Chư Mom Ray (huyện Sa Thầy với dự án 200 tỷ đồng), các làng văn hóa cộng đồng Kon K'tu, Kon Trang Long Loi, và tuyến du lịch khám phá văn hóa, dược liệu gắn với đỉnh núi Ngọc Linh cao 2.598 m tại huyện Đăk Glei, Tu Mơ Rông.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và xác lập khung 7 nội dung quản lý nhà nước về du lịch cấp tỉnh theo đúng Luật Du lịch năm 2017.
  • Đánh giá chân thực thực trạng du lịch Kon Tum giai đoạn 2019 - 2023, ghi nhận bước phục hồi ngoạn mục với doanh thu đạt 5.566,43 tỷ đồng năm 2023.
  • Nhận diện chính xác các nút thắt về cơ cấu nhân sự quản lý (52 cán bộ, 28,8% kiêm nhiệm) và thời gian lưu trú ngắn (1,1 - 1,9 ngày).
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp chiến lược đồng bộ từ hoàn thiện thể chế, nâng cấp nhân lực đến liên kết quảng bá vùng tam giác phát triển Việt Nam - Lào - Campuchia.
  • Thiết lập lộ trình thực hiện cụ thể theo từng giai đoạn đến năm 2025 và định hướng năm 2030, gắn kết chặt chẽ trách nhiệm giữa UBND tỉnh, các Sở ngành và chính quyền địa phương.

Đóng góp lớn nhất của đề án là mang đến một khung hành động thực tiễn, khoa học giúp tỉnh Kon Tum chuyển đổi mô hình tăng trưởng du lịch từ diện rộng sang chiều sâu, từ "nâu" sang "xanh". Các cấp chính quyền địa phương, nhà nghiên cứu và doanh nghiệp cần tiếp tục khai thác các phát hiện của đề án để triển khai đồng bộ các giải pháp trong giai đoạn 2024 - 2026, góp phần đưa du lịch Kon Tum thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn bền vững.