Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Định Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bình Định 8 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÁC DỰ ÁN SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. Khái quát chung công tác QLNN về các dự án sử dụng vốn NSNN 1. Dự án sử dụng vốn NSNN 1. Một số khái niệm a) Khái niệm dự án đầu tư Trước khi tìm hiểu khái niệm “dự án đầu tư”, chúng ta cần phải hiểu dự án là gì.
Có nhiều cách định nghĩa dự án khác nhau, tuỳ theo mục đích mà nhấn mạnh khía cạnh nào đó. Theo Giáo trình Quản lý dự án đầu tư của Từ Quang Phương, dự án được định nghĩa: “Dự án là lĩnh vực hoạt động đặc thù, một nhiệm vụ cần phải được thực hiện với phương pháp riêng, nguồn lực riêng và theo kế hoạch tiến độ nhằm tạo ra một thực thể mới” [1-4; tr. Như vậy, dự án được hiểu là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến nhau được thực hiện trong khoảng thời gian có hạn với những nguồn lực giới hạn để đạt được những mục tiêu cụ thể, rõ ràng, làm thỏa mãn nhu cầu của đối tượng mà dự án hướng đến. Có thể có nhiều cách định nghĩa khác nhau về dự án đầu tư.
Theo Giáo trình lập dự án đầu tư của Nguyễn Bạch Nguyệt dự án đầu tư có thể xem xét nhiều góc độ: “- Về mặt hình thức: Dự án đầu tư là một tập hợp hồ sơ, tài liệu trình bày một cách chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một kế hoạch để đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu kinh tế nhất định trong tương lai” [14-17; tr. 9 “- Về mặt quản lý: Dự án đầu tư là một công cụ quản lý việc sử dụng vốn, vật tư, lao động để tạo ra các kết quả tài chính, KT – XH trong một thời gian dài” [18-20; tr. “- Về mặt nội dung: Dự án đầu tư thể hiện kế hoạch chi tiết của một công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội, làm tiền đề cho các quyết định đầu tư và tài trợ” [1-5; tr. Theo Khoản 4, Điều 3, Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 ngày 17/6/2020 về mặt pháp lý quy định: “Dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể trong khoảng thời gian xác định”[21].
Như vậy, cho dù định nghĩa như thế nào, thì một dự án đầu tư vẫn phải đề cập đến năm nội dung chủ yếu sau: - Các mục tiêu của dự án: đó là những kết quả và lợi ích mà dự án đem lại cho nhà đầu tư và cho xã hội. - Các nguồn lực cần thiết để thực hiện các hoạt động của dự án như về vật chất, tài chính, nhân lực, tài nguyên. - Các hoạt động (các giải pháp về tổ chức, kinh tế, kỹ thuật.để thực hiện mục tiêu của dự án). - Thời gian xác định và địa điểm để thực hiện các hoạt động của dự án.
- Các sản phẩm và dịch vụ được tạo ra của dự án. b) Khái niệm dự án sử dụng vốn NSNN Theo Khoản 14, Điều 4, Luật NSNN số 85/2015/QH13 ngày 25/6/2015, quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”[19]. 1 Vốn NSNN là tất cả các nguồn vốn được tính dựa trên các khoản thu, chi của Nhà nước, trong đó bao gồm từ ngân sách Trung ương (NSTW) đến địa phương. Vốn này đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong năm tài chính mà trong đó vốn chỉ được bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Vốn đầu tư nguồn NSNN, bao gồm vốn đầu tư của NSTW cho Bộ, ngành Trung ương; vốn bổ sung có mục tiêu của NSTW cho địa phương; vốn đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương. Từ những khái niệm trên, có thể hiểu “Dự án sử dụng vốn NSNN là dự án sử dụng vốn NSTW và địa phương ngắn hạn, trung hạn hoặc dài hạn để thực hiện quá trình đầu tư xây dựng mới hoặc sửa chữa, cải tạo, nâng các công trình, nhằm hoàn thiện và nâng cao chất lượng sử dụng của các công trình và được xác định chí phí và thời gian thực hiện công trình. Đặc điểm và vai trò của các dự án sử dụng vốn NSNN a) Đặc điểm của các dự án sử dụng vốn NSNN - Dự án luôn có mục tiêu, mục đích rõ ràng: dự án đầu tư thuộc lĩnh vực nào, thời gian thực hiện bao lâu, chi phí ước tính nhiều hay ít … thì cũng có mục đích cụ thể. Mục tiêu đầu tư của dự án là một trong những nội dung quan trong được thể hiện trong đề xuất dự án đầu tư và được thể hiện cụ thể trong hồ sơ xin quyết định chủ trương đầu tư.
Chính vì vậy, chủ đầu tư phải đặt ra những mục tiêu cụ thể phù hợp với tiến trình thực hiện dự án như: chuẩn bị về kinh phí, đội ngũ nhân lực… - Dự án có thời gian hữu hạn và sản phẩm có tính duy nhất: dự án trãi qua giai đoạn hình thành, phát triển, thời gian bắt đầu và kết thúc. Sau khi dự án kết thúc sẽ bàn giao cho cơ quan vận hành và sử dụng. Mỗi dự án tạo ra sản phẩm hoặc dịch vụ khác biệt, sản phẩm và dịch vụ là các công trình mang tính đơn chiếc, duy nhất và không phải sản phẩm của quá trình 1 sản xuất liên tục, hàng loạt, lao động đòi hỏi kỹ năng chuyên môn với nhiệm vụ không lặp lại. - Dự án có khối lượng lớn và thời gian hoàn thiện dài nên tiềm ẩn những rủi ro cao: mỗi dự án đều có tính bất định, trong quá trình thực hiện dự án cụ thể chịu sự tác động các yếu tố bên trong và bên ngoài: như biến động về kinh tế, chính trị, xã hội, thiên tai, hạn hán… dẫn đến kết quả thực hiện dự án không như dự định sẽ thay đổi so với kế hoạch ban đầu.
Vì vậy, trước khi thực hiện dự án phải phân tích đầy đủ các nhân tố sẽ ảnh hưởng đến dự án, nhằm tránh được những sai sót xảy ra trong quá trình thực hiện dự án. - Dự án có sự tham gia nhiều chủ thể, sự quản lý nhiều cấp, nhiều ngành liên quan đó là chủ đầu tư, đơn vị thiết kế, đơn vị thi công, đơn vị giám sát, nhà cung ứng …Ngoài ra, dự án không diễn ra ở một địa phương mà còn nhiều địa phương với nhau. Vì vậy, khi tiến hành hoạt động cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp quản lý dự án và quy định trách nhiệm của chủ thể tham gia dự án. b) Vai trò của các dự án sử dụng vốn NSNN Một dự án đầu tư có cơ sở khoa hoc và phương pháp có thể ngăn ngừa trước được lãng phí các nguồn tài nguyên, những ảnh hưởng xấu đến môi trường và xã hội.
Chủ đầu tư là cơ quan được Nhà nước giao quyết định đầu tư quản lý, sử dụng vốn NSNN để thực hiện các dự án đầu tư. Sỡ dĩ như vậy vì dự án đầu tư có những vai trò như sau: - Đối với Nhà nước: dự án đầu tư là cơ sở để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ thẩm định và ra quyết định phê duyệt dự đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn NSNN. - Đối với chủ đầu tư: dự án đầu tư là cơ sở để tiến hành các bước sau: + Xin phép đầu tư + Xin phép nhập khẩu vật tư, máy móc, thiết bị phục vụ cho quá trình 1 thực hiện dự án. + Giúp chủ đầu tư kiểm tra tính cấp thiết, tính khả thi của hoạt động đầu tư + Dự án đầu tư còn là phương tiện, biện pháp để phối hợp hành động của nhiều người, nhiều tổ chức trong suốt quá trình đầu tư.
Phân loại và những nhân tố đảm bảo sự thành công của các dự án sử dụng vốn NSNN a) Phân loại các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN Có những tiêu chí sau đây để phân loại dự án đầu tư: - Theo cơ cấu tái sản xuất: dự án đầu tư theo chiều rộng, dự án đầu tư theo chiều sâu. - Theo lĩnh vực hoạt động: dự án đầu tư sản xuất kinh doanh: dự án đầu tư khoa hoc kỹ thuật, dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. - Theo thời gian hoạt động của dự án đầu tư trong quá trình tái sản xuất xã hội: dự án đầu tư thương mại, dự án đầu tư sản xuất. - Theo nguồn vốn đầu tư: + Dự án đầu tư Nhà nước (dự án đầu tư công): là các dự án sử dụng vốn NSNN hoặc sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp Nhà nước.
+ Dự án đầu tư hỗn hợp: là những dự án đầu tư có sự hợp tác giữa vốn đầu tư của Nhà nước với vốn đầu tư của tư nhân, trong nước và nước ngoài. - Theo quy mô của dự án đầu tư + Dự án quan trong quốc gia: Dự án quan trong quốc gia là dự án đầu tư độc lập hoặc cụm công trình liên kết chặt chẽ với nhau thuộc một trong các tiêu chí sau đây: (1) Sử dụng vốn đầu tư công từ 10.000 tỷ đồng trở lên; 1 (2) Ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trong đến môi trường, bao gồm: a) Nhà máy điện hạt nhân; b) Sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa hoc từ 50 ha trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 ha trở lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển, bảo vệ môi trường từ 500 ha trở lên; rừng sản xuất từ 1.