Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA CHÍNH 1. Quản lý nhà nước về địa chính 1. Khái niệm về quản lý nhà nước Quản lý là một hoạt động tất yếu khách quan, diễn ra ở mọi tổ chức có quy mô từ nhỏ đến lớn, từ cấu trúc đơn giản đến phức tạp. Xã hội ngày càng phát triển, trình độ hợp tác và phân công lao động ngày càng cao thì yêu cầu về công tác quản lý ngày càng hoàn thiện.
Quản lý với tư cách là một khoa học độc lập thì còn rất mới, như Laurence Lowell nhận xét : “quản lý là nghiệp xưa nhất và là nghề mới nhất”. Những tư tưởng về quản lý xã hội đã xuất hiện từ xa xưa, nhưng càng về sau thì mới xuất hiện thêm các trường phái quản lý. Cho đến nay có một cách tiếp nhận được sự ủng hộ của nhiều nhà khoa học và quản lý thực tiễn về khái niệm quản lý là sự tác động có tổ chức, có đích hướng của chủ thể lên đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu dự kiến. Trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội, Nhà nước là chủ thể duy nhấtquản lý mọi mặt của xã hội bằng nhiều biện pháp, công cụ khác nhau, trong đó có công cụ chủ yếu quản lý bằng pháp luật.
Cụ thể như sau: - Nhà nước quản lý toàn bộ những người sống và làm việc trên lãnh thổ quốc gia, bao gồm công dân và những người không phải làcông dân. - Nhà nước quản lý toàn diện là Nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội có nghĩa là các cơquan quản lý điều chỉnh mọi khía cạnh hoạt động của xã hội trên cơ sở pháp luậtquy định. - Nhà nước quản lý bằng pháp luật là Nhà nước lấy pháp luật làm công cụ xử lý các hành vi vi phạm pháp luật theo luật định một cách nghiêm minh.
8 Luan van Vậy: Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực Nhà nước được sử dụng quyền lực Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội,trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Khái niệm về địa chính Ngày nay, danh từ “địa chính” không còn xa lạ với đối với người dân ở Việt Nam cũng như trên thế giới vì nó là một lĩnh vực gắn bó với đời sống của con người, nó liên quan đến quyền sở hữu bất động sản gắn với đất và quyền sử dụng đất, một giá trị kinh tế lớn đối với mỗi con người. Địa chính chiếm một vị trí đặc biệt trong xác định bằng chứng pháp lý về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất và là cơ sở để Nhà nước xác định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng bất động sản đối với Nhà nước. Địa chính là tổng hợp các loại bản đồ đo đạc về đất và các tư liệu xác định rõ vị trí, ranh giới, phân loại, số lượng, chất lượng của đất đai, tài sản trên đất, quyền sử dụng đất làm cơ sở cho việc phân bổ, thu thuế đất, quản lý địa chính thông qua việc lập, cập nhật, và bảo quản các tài liệu địa chính.Có thể hiểu ngắn gọn,địa chính là khoa học về đo đạc bản đồ và quản lý địa chính trên cơ sở dữ liệu do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tạo ra, bởi vậy,địa chính là công việc của Nhà nước mà trọng tâm của công việc là lập HSĐC và quản lý HSĐC.
“Địa” là đất,mảnh đất, thửa đất, lãnh thổ, còn “Chính” là công việc của Nhà nước đề ra các phép tắc, luật lệ để quản lý đất đó (Theo Từ điển Hán - Việt năm 1998). Chi tiết về“địa chính” được hiểu các công việc sau: Thứ nhất, địa chính là bản kê về tài sản gắn liền với đất và quyền sử dụng đất, trong đó chứa đựng những thông tin đầy đủ về chủ sử dụng đất, loại đất, vị trí tọa lạc của thửa đất. 9 Luan van Thứ hai, địa chính là việc quản lý địa chính do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành gồm ba khâu cơ bản:lập BĐĐC, thống kê số lượng, đánh giá chất lượng làm căn cứ tính thuế, xác định khía cạnh pháp lý của đất đai nhằm quy định nghĩa vụ và quyền lợi hợp pháp của chủ sở hữu, chủ sử dụng đất, sản phẩm của ba khâu này phải được thể hiện cơ bản trong HSĐC. HSĐC còn được gọi là hồ sơ pháp lý về thửa đất.
Vậy, quản lý nhà nước về địa chính là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm thực hiện bảo vệ quyền sở hữu Nhà nước về đất đai, điều chỉnh các lợi ích của Nhà nước. Quản lý địa chính dựa trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn bản pháp luật khác. Việc quản lý được thực hiện thông qua hệ thống Nhà nước mà trọng tâm của công việc là lập và quản lý HSĐC. Khái niệm về HSĐC Khái niệm về HSĐCđược quy định tại Thông tư số 24/2014/TT- BTNMT ngày 19/5/2014 của B.Điều 2, Thông tư 24/2014 qui định: HSĐC là tập hợp tài liệu thể hiện thông tin chi tiết về hiện trạng và tình trạng pháp lý của việc quản lý, sử dụng các thửa đất, tài sản gắn liền với đất để phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước về địa chính và nhu cầu thông tin của các tổ chức, cá nhân có liên quan.
Như vậy, HSĐC là hệ thống tài liệu, số liệu, bản đồ, sổ sách… chứa đựng những thông tin cần thiết về các mặt tự nhiên, kinh tế, xã hội, pháp lý của đất đai và những thông tin này chúng ta có được trong quá trình đo đạc lập BĐĐC, đăng ký ban đầu và đăng ký biến động đất đai, cấp GCNQ sử dụng đất. Tất cả các thông tin về tự nhiên của đất đai được lấy thông qua đo đạc khảo sát; còn các yếu tố kinh tế của đất đai lấy thông tin từ việc phân loại, đánh giá, phân hạng đất đai là điều kiện để xác định giá đất và thu thuế. Yếu tố xã hội về đất đai lấy từ hoạt động của Nhà nước về quyền sở hữu tài sản trên đất, quyền sử dụng đất, các quan hệ về chuyển đổi, chuyển nhượng, cho 10 Luan van thuê, thừa kế, thế chấp… Còn yếu tố pháp luật của đất đai thì căn cứ vào quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ví dụ như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, các quy định pháp luật về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất… Như vậy, tất cả các thông tin đất đai ở trong HSĐC như trên là cơ sở để thực hiện quản lý nhà nước về địa chính, để bảo hộ quyền hợp pháp của người sử dụng đất. Các loại hồ sơ địa chính HSĐC bao gồm các tài liệu, số liệu, bản đồ, sổ sách … chứa đựng toàn bộ thông tin về đất đai.
Nó là sản phẩm do người quản lý có thẩm quyềnlập lên và mỗi cơ quan quản lý lập loại HSĐC khác nhau. Vì thế, có các loại HSĐC như sau: - Hệ thống địa bạ: là một hệ thống hồ sơ ghi chép, cập nhật những dữ liệu cơ bản về tình hình đất đai, chứa đựng những thông tin về đất đai do chính quyền quản lý. Hệ thống địa bạ chứa đựng các thông tin về vị trí, hình thể, kích thước, ranh giới, loại đất, tên chủ sử dụng đất. Hệ thống địa bạ bao gồm: thứ nhất sổ địa bạ là sổ sách đăng ký thông tin chứa dựng thông tin về đất đai, thường do cơ quan chính quyền cấp xã (cấp cơ sở) cấp và quản lý; thứ hai là các giấy tờ chứng minh xác định quyền sử dụng đất, những giấy tờ này do người nắm giữ quản lý.
Việc sử dụng hệ thống địa bạ đơn giản, dễ thực hiện, là hệ thống đạt được mục tiêu cấp cơ sở, sử dụng trong phạm vi hẹp. Bên cạnh những ưu điểm trên thì nó có nhược điểm đó là thông tin về đất đai không chính xác, không thống nhất trong công tác quản lý địa chính do việc quản lý chỉ sử dụng ở đơn vị hành chính nhỏ và quản lý trên từng mảnh đất, lô đất. Nếu quản lý đất trong phạm vi rộng hơn thì khó thực hiện, sử dụng trong trường hợp điều kiện kỹ thuật chưa phát triển, điều kiện đất đai ít biến động, ít có sự thay đổi về mục đích sử dụng, cũng như chủ thể sử dụng và các quan hệ sử dụng. 11 Luan van - Hệ thống bằng khoán (bằng khoán điền thổ): là hệ thống hồ sơ quản lý địa chính một cách thống nhất, trên cơ sở đó hệ thống BĐĐC cùng với các hệ thống quản lý hoàn chỉnh và đồng bộ.
Hệ thống này được áp dụng thời Pháp thuộc ở nước ta. Hệ thống này ra đời sau khi hệ thống địa bạ ra đời. Sự ra đời của hệ thống này là khách quan bởi cùng với sự phát triển của kinh tế xã hội các quan hệ đất đai phát triển đặc biệt là quan hệ hàng hoá tiền tệ (mua - bán) cho thuê, chuyển nhượng… Do đó mà hệ thống thông tin về quản lý địa chính phát triển đó là việc xác lập BĐĐC. Nội dung của hệ thống bằng khoán bao gồm: hệ thống BĐĐC quy định thống nhất trong cả nước; thứ hai là hệ thống hồ sơ sổ sách để ghi chép, quản lý thông tin về mảnh đất, và cuối cùng là GCNQ sử dụng đất trong cả nước.
Với nội dung trên thì hệ thống bằng khoán đảm bảo thông tin thống nhất, chặt chẽ, việc quản lý diễn ra trên cả nước. Việc sử dụng hệ thống này tạo điều kiện để phát triển quan hệ hàng hoá tiền tệ về đất đai một cách chính xác, đầy đủ sẽ ngăn chặn tình trạng thông tin ngầm tạo điều kiện cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh. Đồng thời cho phép điều chỉnh quy hoạch và thay đổi mục đích sử dụng đất một cách linh hoạt. Với những ưu điểm trên thì hệ thống bằng khoán cũng có những nhược điểm của nó như: để tạo được hệ thống bằng khoán thì cần phải có chi phí đầu tư rất lớn, hệ thống vận hành quản lý phải có đủ trình độ và phương tiện, các cán bộ phải có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao.
Bên cạnh việc sử dụng hai hệ thống trên thì có thể sử dụng hệ thống hỗn hợp tức là sử dụng đồng thời hai hệ thống địa bạ và bằng khoán.