Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Cơ sở lý luận về đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư, đầu tư công Đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực về tài chính, lao động, tài nguyên thiên nhiên và các tài sản vật chất khác nhằm trực tiếp hoặc gián tiếp tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế [26]. Xuất phát từ phạm vi phát huy tác dụng của các kết quả đầu tư, có thể có những cách hiểu khác nhau về đầu tư.
Đầu tư theo nghĩa rộng là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho người đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra. Nguồn lực có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ [7]. Các kết quả đạt được có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn lực. Đầu tư theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nền KT-XH những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó [7].
Từ đây có khái niệm về đầu tư như sau: Đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất, kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh tế xã hội. Trong những thập kỷ gần đây, vai trò của đầu tư công đối với phát triển là một trong những chủ đề nhận được sự quan tâm lớn của các chính phủ và các nhà nghiên cứu. Cho dù mối quan tâm đó có thể xuất phát từ nhu cầu học hỏi những thành công về tăng trưởng cao liên tục nhiều năm do đầu tư dẫn dắt của các nước Đông Á hay đó được xem là một cách thức tốt để gia tăng tốc độ đô thị hóa với nhu cầu kết cấu hạ tầng kỹ thuật đi kèm cũng như phát huy các thành tựu khoa học kỹ thuật trong công nghệ thông tin (CNTT) và năng lượng, thì mọi chính phủ của các quốc gia ở các trình độ khác nhau đều đã nhận thấy nhu cầu phải tăng cường quy mô đầu tư công. Sự chú ý này dẫn đến 9 đòi hỏi phải tìm được nguồn ngân sách để đáp ứng nhu cầu đầu tư công và khi không thể tìm được, thì dẫn đến nhu cầu sáng tạo ra các phương thức hợp tác với các khu vực tư nhân, đặc biệt trong việc tài trợ và thực hiện các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng.
Cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu thời gian qua càng thúc đẩy vai trò của đầu tư công với tư cách là công cụ chính sách vực dậy nền kinh tế đang suy thoái, tạo ra việc làm và đặt nền móng cho tăng trưởng cao và bền vững. Quan niệm về đầu tư công chưa được thống nhất giữa các nhà nghiên cứu, các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý trong nước và có sự khác biệt với quan niệm và thống kê của quốc tế. Theo Bùi Tiến Hanh, & Phạm Thị Hoàng Phương (2016) [17], đầu tư công được hiểu là đầu tư vào hàng hóa công cộng, “nói chung là đầu tư của nhà nước vào cơ sở hạ tầng KT-XH, sản xuất, cung cứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trường sinh thái, tài nguyên thiên nhiên và bảo đảm an ninh quốc phòng”. Quan niệm này liệt kê khá cụ thể về các nội dung của đầu tư công nhưng tính khái quát chưa cao nên không bao hàm hết các nội hàm của đầu tư công.
Quan niệm tương tự cũng được thể hiện trong nghiên cứu của Nguyễn Việt Tuấn (2007) [44]: Đầu tư công (thuần) được hiểu như là phần chi tiêu công (public expenditure) được thêm vào lượng vốn vật chất để tạo ra các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đường sá, cầu cảng, trường học, bệnh viện… Nguồn vốn đầu tư công thường bao gồm NSNN, trái phiếu chính phủ, hoặc viện trợ phát triển của nước ngoài. Tùy theo quan niệm của từng quốc gia mà đầu tư công có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các dự án chỉ thuần mục đích công ích. Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái (2011) [2], cho rằng, theo lý thuyết kinh tế học, đầu tư công là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng. Hàng hóa công cộng phải thỏa mãn hai đặc tính là không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ.
Tuy nhiên, trên thực tế, ở các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam, chính phủ có thể đảm nhận chức năng rộng hơn, không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều hàng hóa tư nhân (ví dụ, sản xuất sắt, 10 thép, xi măng). Ngược lại, ở các nước phát triển tư nhân ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng các hàng hóa công cộng. Vì thế, đối với trường hợp của những nước mà khu vực kinh tế nhà nước đóng vai trò lớn như ở Việt Nam, nhiều nhà khoa học trong nước cho rằng, cần phải quan niệm đầu tư công là tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xem xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư.
Cụ thể ở Việt Nam, đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn NSNN, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các DNNN và các vốn khác do nhà nước quản lý. Khác với quan điểm của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách trong nước cho rằng “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng KT-XH và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT-XH”. Theo cách hiểu này lĩnh vực đầu tư công bao gồm: (i) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KT- XH; Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (ii) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iii) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư [22]. Trong phạm vi của luận văn, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội 1.
Phân loại đầu tư công Phân loại tài chính của đầu tư công (1) Theo cấp ngân sách Theo Luật ngân sách, vốn đầu tư công phân theo cấp ngân sách, gồm vốn ngân sách Trung ương và vốn ngân sách địa phương [32]. - Vốn đầu tư công từ ngân sách Trung ương do các Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã 11 hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước quản lý. - Vốn đầu tư công từ ngân sách địa phương do các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và các quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh và các phường, xã, thị trấn quản lý. (2) Theo tính chất kết hợp vốn - Vốn đầu tư công tập trung: Là vốn đầu tư cho các dự án bằng nguồn vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN do ngân sách các cấp quản lý.
- Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư công: Là vốn NSNN thuộc nhiệm vụ chi thường xuyên, các hoạt động sự nghiệp mang tính chất đầu tư công như: duy tu, bảo dưỡng, sửa chữa công trình giao thông, nông nghiệp, thủy lợi, ngư nghiệp, lâm nghiệp và các Chương trình quốc gia, dự án Nhà nước. (3) Theo nguồn gốc vốn - Vốn đầu tư công có nguồn gốc trong nước: là loại vốn NSNN nhưng dành để chi cho đầu tư phát triển, chủ yếu để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KTXH không có khả năng thu hồi vốn, chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước và các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, nguồn vốn này được hình thành từ vốn vay dân cư và vay các tổ chức trong nước. - Tài chính của đầu tư công, có nguồn gốc từ vốn ngoài nước: Là loại vốn NSNN nhưng chủ yếu là vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) do các cơ quan chính thức của Chính phủ, hoặc của các tổ chức quốc tế viện trợ cho các nước đang phát triển theo hai phương thức: viện trợ không hoàn lại và viện trợ có hoàn lại (tín dụng ưu đãi).
Đặc điểm của đầu tư công Hoạt động đầu tư công là một bộ phận của đầu tư phát triển do vậy nó cũng mang những đặc điểm của đầu tư phát triển. Thứ nhất, đòi hỏi vốn lớn, ứ đọng trong thời gian dài Hoạt động đầu tư công đòi hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư lớn. Nguồn vốn này nằm đọng trong suốt quá trình đầu tư. Vì vậy trong quá trình đầu tư phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm 12 bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chống lãng phí nguồn lực [22].
Lao động cần sử dụng cho các dự án rất lớn, đặc biệt đối với các dự án trọng điểm quốc gia. Do đó, công tác tuyển dụng, đào tạo, sử dụng và đãi ngộ cần tuân thủ một kế hoạch định trước, sao cho đáp ứng tốt nhất nhu cầu từng loại nhân lực theo tiến độ đầu tư, đồng thời, hạn chế đến mức thấp nhất những ảnh hưởng tiêu cực do những vấn đề không mong muốn có thể xảy ra khi dự án kết thúc tạo ra như việc bố trí lại lao động, giải quyết lao động dôi dư.