Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ 1. Các khái niệm có liên quan 1. Thu hồi đất Theo Từ điển Tiếng việt, thuật ngữ “thu hồi” được hiểu là thu về, lấy lại cái trước đó đã đưa ra đã cấp phát hoặc bị mất vào tay người khác [26]. Đây là cách hiểu thông thường khi vật sở hữu của chủ sử dụng được chuyển cho người khác mà không chuyển quyền sử dụng.
Tuy nhiên, đối với đất đai là loại tài sản bất động sản không thể mang đi như những đồ vật khác. Theo Điều 53, Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện thực hiện quyền sở hữu”[15]. Do đó, Nhà nước không được phép chuyển quyền sở hữu cho người khác mà chỉ được quyền giao quyền sử dụng đất cho người khác thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất. Ở đây, Nhà nước giao cho người sử dụng đất là quyền sử dụng nhưng trong trường hợp cần thiết sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì Nhà nước lại thu hồi đất mà không phải là thu hồi quyền sử dụng đất.
Sở dĩ Luật Đất đai năm 2013 quy định như vậy bởi còn có các lý do sau: Thứ nhất, cụm từ thu hồi đất khái quát được tất cả các trường hợp cần thu hồi và trường hợp đã có quyền sử dụng đất thì có thể thu hồi quyền sử dụng đất. Nhưng cũng có trường hợp chưa được công nhận quyền sử dụng đất hoặc do lấn, chiếm mà có thì rõ ràng việc dùng cụm từ thu hồi quyền sử dụng đất trở nên bất hợp lý. 13 Thứ hai, cụm từ thu hồi đất vật chất hóa được đối tượng cần thu hồi và thể hiện được đặc tính chấm dứt về quyền và nghĩa vụ của chủ sử dụng đất. Quá trình xây dựng và phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đòi hỏi Nhà nước phải tạo được quỹ đất để đầu tư kết cấu hạ tầng cần thiết.
Để có được quỹ đất, tại khoản 3 Điều 54, Hiến pháp năm 2013 của nước ta cũng đã quy định rõ: “Nhà nước thu hồi đất của tổ chức, cá nhân đang sử dụng đất trong trường hợp cần thiết do Luật định vì mục đích quốc phòng an ninh phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”[15]. Trên góc độ pháp luật đất đai thì thu hồi đất được hiểu: là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai [16]. Trong luận văn này tác giả chỉ nghiên cứu khía cạnh nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Bồi thường Thuật ngữ “bồi thường” đã quen thuộc trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” được hiểu là khi một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Bồi thường thu hồi đất cũng có thể được hiểu là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Theo Từ điển Luật học: bồi thường là bù đắp những thiệt hại về vật chất, tinh thần do mình gây ra cho người khác do không thực hiện nghĩa vụ, thực hiện chậm, thực hiện không đầy đủ một nghĩa vụ dân sự hoặc do vi phạm pháp luật [25]. 14 Theo Từ điển Tiếng Việt thuật ngữ “bồi thường” được định nghĩa: là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm[26].
Như vậy, “bồi thường” là sự đền trả lại những thiệt hại mà chủ thể gây ra một cách tương xứng. Trong quá trình Nhà nước thu hồi đất, thiệt hại gây ra cho người sử dụng đất rất lớn, họ có thể mất đất sản xuất, mất nơi kinh doanh, mất chỗ ở… làm ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống vật chất và tinh thần của người dân. Để bù đắp những thiệt hại của người sử dụng đất phải gánh chịu, Nhà nước đã ban hành các chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất. Khoản 12, Điều 3, Luật Đất đai 2013 quy định: Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất [16].
Với khái niệm này, có thể hiểu việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có một số đặc trưng cơ bản sau: Một là, bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Hai là, bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; Ba là, bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) và bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Bốn là, căn cứ để xác định bồi thường là diện tích đất thực tế bị thu hồi, thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối hoa màu trên đất. Mặt khác, Luật Đất đai năm 2013 đã khắc phục được những hạn chế của Luật Đất đai 2003 và mang ý nghĩa nhân văn hơn; theo đó ngoài việc Nhà nước 15 phải bồi thường về đất, tài sản trên đất Nhà nước còn phải tính đến những thiệt hại vô hình khác khi tiến hành thu hồi đất. Do đó, Nhà nước phải sử dụng thêm cơ chế hỗ trợ mới bù đắp được một cách đầy đủ những thiệt hại do thu hồi đất gây ra.
Việc bồi thường, hỗ trợ phải được bảo đảm thực hiện theo các quy định của pháp luật đất đai. Như vậy, có thể hiểu: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, hoặc phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (tức các chủ đầu tư) phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất theo những quy định của pháp luật đất đai. Hỗ trợ Hỗ trợ là chính sách của Nhà nước nhằm khắc phục “khoảng trống” mà các quy định về bồi thường còn khiếm khuyết. Khi Nhà nước thu hồi đất, ngoài việc bồi thường về đất và tài sản trên đất, tùy từng trường hợp mà Nhà nước còn có những chính sách hỗ trợ nhằm giúp cho người sử dụng đất sớm ổn định cuộc sống và sản xuất.
Theo Điều 83 Luật đất đai năm 2013, các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: - Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; - Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; - Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; - Hỗ trợ khác [16]. 16 Thông qua các hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất có thể hiểu “hỗ trợ” là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Khác với bồi thường là việc trả lại một cách tương xứng những giá trị bị thiệt hại, thì hỗ trợ mang tính chính sách, trợ giúp thêm của Nhà nước, thể hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với sự hy sinh, mất mát của người bị thu hồi đất cho những lợi ích chung của đất nước, của cộng đồng. Tái định cư Quá trình Nhà nước thu hồi đất gây ra nhiều thiệt hại cho người sử dụng đất, một trong những thiệt hại đó là mất chỗ ở, dẫn đến cuộc sống bị đảo lộn.
Để đảm bảo cho người sử dụng đất sớm ổn định cuộc sống, thì ngoài việc phải bồi thường những thiệt hại về đất, tài sản, sản xuất kinh doanh, Nhà nước còn phải có trách nhiệm bố trí nơi ở mới (tái định cư) cho người có đất bị thu hồi phải di chuyển chỗ ở. Về hình thức bố trí tái định cư bao gồm: - Bồi thường bằng nhà ở; - Bồi thường bằng giao đất ở mới; - Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới. Cho đến nay pháp luật nước ta chưa có định nghĩa rõ về khái niệm tái định cư, mặc dù thuật ngữ này được sử dụng khá nhiều trong Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, trên góc độ của các hình thức thực hiện bố trí tái định cư có thể hiểu: tái định cư là việc Nhà nước bố trí chỗ ở mới hoặc trả một khoản chi phí cho người có nhà ở gắn liền với đất bị thu hồi có một chỗ ở mới khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở.
Quản lý nhà nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 17 Từ nội hàm của các khái niệm trên đây và từ cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn có thể hiểu một cách khái quát: quản lý nhà nước về bồi thường,hỗ trợ, tái định cư là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt hại khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất theo quy định của pháp luật, giúp cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống, sản xuất và phát triển.