CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ðẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC ðỐI TÁC CÔNG TƯ 1. DỰ ÁN ðẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC ðỐI TÁC CÔNG TƯ 1. Kết cấu hạ tầng Lê Du Phong (1996) ñịnh nghĩa KCHT là tổng hợp các yếu tố và ñiều kiện vật chất kỹ thuật ñược tạo lập và tồn tại trong mỗi quốc gia, là nền tảng và ñiều kiện chung cho các hoạt ñộng KT-XH, các quá trình sản xuất và ñời sống diễn ra trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế quốc dân, cũng như trong mỗi khu vực, vùng lãnh thổ ñất nước. KCHT trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi khu vực bao gồm những công trình ñặc trưng cho hoạt ñộng của lĩnh vực, ngành, khu vực và những công trình liên ngành ñảm bảo cho hoạt ñộng ñồng bộ của toàn hệ thống.
Trong nhiều công trình nghiên cứu về KCHT, các tác giả thường phân chia KCHT thành hai loại cơ bản, gồm: KCHT kinh tế và KCHT xã hội. KCHT kinh tế: Gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật như: năng lượng phục vụ sản xuất và ñời sống, các công trình giao thông vận tải, bưu chính- viễn thông, các công trình thuỷ lợi phục vụ sản xuất nông- lâm- ngư nghiệp… KCHT kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, ñảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn ñịnh, bền vững và là ñộng lực thúc ñẩy phát triển nhanh hơn, tạo ñiều kiện cải thiện cuộc sống dân cư. KCHT xã hội: Gồm nhà ở, các cơ sở khoa học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hoá, thể thao,… và các trang, thiết bị ñồng bộ với chúng. ðây là ñiều kiện thiết yếu ñể phục vụ, nâng cao mức sống của cộng ñồng dân Luan van 13 cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện ñại hoá ñất nước.
Như vậy, KCHT hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần. ðối tác công tư và dự án ñầu tư theo hình thức ñối tác công tư a. Khái niệm về hình thức PPP và dự án ñầu tư theo hình thức PPP PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public - Private - Partnership" và dịch sang tiếng Việt là “ñối tác công – tư”. Có thể hiểu PPP là mô hình hợp tác mà theo ñó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia ñầu tư xây dựng KCHT.
ðây không phải là một khái niệm mới trong lĩnh vực hạ tầng mà ñược coi là ñã tồn tại hàng nghìn năm với sự tham gia của người dân vào ñầu tư xây dựng công trình công cộng của các vương triều Trung Hoa những năm ñầu Công nguyên. (Levy, 1996) chỉ ra công trình PPP ñầu tiên ñược lịch sử hiện ñại ghi nhận là mô hình nhượng quyền năm 1854 ñể xây dựng và vận hành kênh ñào Suez, mở ñường cho trào lưu về sự tham gia của tư nhân trong quản lý dự án công trình công cộng. Mặc dầu vậy, thuật ngữ PPP chỉ thực sự ñược sử dụng một cách chính thức tại Hoa Kỳ vào khoảng những năm 50 của thế kỷ XIX với với các chương trình giáo dục ñược tài trợ cả từ Nhà nước và khu vực tư nhân (Yescombe, 2007). Từ giác ñộ lý luận, các nghiên cứu có cách tiếp cận khác nhau ñưa ra những khái niệm khác nhau về PPP.
Một cách chung nhất, PPP bao gồm các hoạt ñộng trong ñó khu vực tư nhân ñược trao quyền trong một quãng thời gian ñể vận hành lĩnh vực mà theo trách nhiệm thuộc về Nhà nước. Cùng với cách tiếp cận này, theo Skelcher (2005) PPP ñược xem là sự kết hợp nguồn lực của chính phủ với nguồn lực của các tổ chức cá nhân nhằm ñạt ñược các mục tiêu chung của xã hội. Luan van 14 Dưới giác ñộ thực tiễn, các chính phủ, tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ cũng ñưa ra khái niệm PPP áp dụng trong phạm vi lĩnh vực của mình. Do có nhiều hình thức dự án PPP trong những ñiều kiện khác nhau, ở các quốc gia khác nhau nên cũng tồn tại rất nhiều khái niệm khác nhau về PPP, thường là có phạm vi khá rộng ñể có thể áp dụng ñược ở nhiều nước, nhiều lĩnh vực.
Theo WB (2007), PPP là một thoả thuận giữa nhà nước và tư nhân trong ñó tư nhân cung cấp một tài sản hoặc dịch vụ, hoặc cả hai ñể có ñược lợi nhuận. Theo ADB (2008), PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ ñảm bảo ñáp ứng các nghĩa vụ xã hội nhằm ñạt ñược thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và ñầu tư công. Ở Việt Nam, Nghị ñịnh số 15/2015/Nð-CP về ðầu tư theo hình thức PPP ñưa ra khái niệm ñầu tư theo hình thức PPP là “hình thức ñầu tư ñược thực hiện trên cơ sở hợp ñồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà ñầu tư, doanh nghiệp dự án ñể thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công” (Chính phủ, 2015). Nhiều tác giả khi ñưa ra khái niệm PPP ñã khẳng ñịnh rõ ràng rằng PPP ñược thực hiện thông qua dự án.
Canadian Council for PPP (2004) ñịnh nghĩa PPP là một dự án hợp tác giữa khu vực công và tư ñược xây dựng dựa trên năng lực chuyên môn của mỗi bên, ñáp ứng tốt nhất các nhu cầu công cộng thông qua việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích. Có thể thấy hình thức PPP ñược thực hiện thông qua dự án ñể phân chia lợi ích, rủi ro, trách nhiệm của mỗi bên. Tiếp cận từ giác ñộ ñầu tư, ñể thực hiện hoạt ñộng ñầu tư có hiệu quả phải ñầu tư theo dự án. Luật ðầu tư số 67/2014/QH13 của Việt Nam quy ñịnh “DAðT là tập hợp các ñề xuất bỏ vốn trung và dài hạn ñể tiến hành các hoạt ñộng ñầu tư trên ñịa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác ñịnh”.
Luan van 15 Trên cơ sở những phân tích ở trên, cho thấy mối quan hệ không thể tách rời giữa hình thức PPP và DAðT. Dựa vào khái niệm PPP và khái niệm DAðT ñã nêu ở trên, tác giả ñưa ra ñịnh nghĩa về DAðT theo hình thức PPP là một thoả thuận hợp tác trên cơ sở hợp ñồng giữa khu vực công và khu vực tư ñể thực hiện các hoạt ñộng ñầu tư thuộc trách nhiệm của khu vực công trên ñịa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác ñịnh trong ñó các nguồn lực, rủi ro, trách nhiệm, lợi ích ñược chia sẻ giữa hai bên nhằm ñạt ñược mục tiêu chung. ðộng cơ của nhà nước tham gia vào PPP ADB (2008) chỉ ra ba nguyên nhân chính thúc ñẩy nhà nước tham gia vào PPP là: thu hút vốn ñầu tư tư nhân, tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực và cải cách lĩnh vực ñầu tư công. Do sự gia tăng dân số, xu hướng ñô thị hóa và nhu cầu tăng lên của nhà nước ñể xây dựng công trình mới hoặc nâng cấp, bảo trì công trình hiện tại trong ñiều kiện ngân sách có hạn dẫn ñến nhu cầu ngày càng tăng của các nhà nước ñối với với việc huy ñộng vốn từ khu vực tư nhân ñể bù ñắp sự thiếu hụt trong xây dựng và phát triển KCHT.
Với PPP, các nhà nước kỳ vọng sẽ huy ñộng ñược vốn ñầu tư của khu vực tư nhân góp phần xây dựng KCHT thông qua việc thu hút nhà ñầu tư tham gia PPP, từ ñó giảm gánh nặng cũng như rủi ro ñối với ngân sách nhà nước. Một ñặc ñiểm nổi bật của nhà nước là ít có ñộng lực thiết lập tính năng suất, chất lượng, hiệu quả cho các hoạt ñộng, sản phẩm và dịch vụ tạo ra; trong khi khu vực tư nhân với ñộng cơ lợi nhuận luôn duy trì nguyên tắc hiệu quả trong sản xuất, kinh doanh sản phẩm, dịch vụ. Với việc cho phép khu vực tư nhân tham gia ñầu tư xây dựng KCHT, nhà nước mong muốn sẽ tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực sẵn có. ðặc trưng của dự án ñầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức ñối tác công tư Theo Tạ Văn Khoái (2009), DAðT xây dựng KCHT theo hình thức PPP có những ñặc ñiểm gắn với DAðT, với hoạt ñộng xây dựng KCHT, với ngân sách nhà nước và với hình thức PPP.
Khi phân tích ñặc ñiểm của DAðT theo hình thức PPP sẽ dựa theo những nhóm ñặc ñiểm này. Gắn với ñặc ñiểm của một DAðT, các dự án có có mục ñích, mục tiêu, kết quả rõ ràng, có chu kỳ phát triển riêng, ñược tiến hành trong một thời hạn nhất ñịnh, có tính bất ñịnh và ñộ rủi ro cao do thời gian kéo dài của hoạt ñộng ñầu tư. Các dự án ñều trải qua các giai ñoạn chuẩn bị, ñấu thầu, tổ chức thực hiện và kết thúc. Mục tiêu quản lý của mọi dự án ñều nhằm ñảm bảo chất lượng, thời gian và tài chính ñã ñược thiết lập.
Gắn với ñặc ñiểm của hoạt ñộng xây dựng KCHT, hoạt ñộng chính của dự án là sản xuất xây dựng, chu kỳ sản xuất và thời gian sử dụng dài và chịu ảnh hưởng nhiều của ñiều kiện tự nhiên như thời tiết, khí hậu, ñịa hình. làm tăng tính rủi ro và không ổn ñịnh của dự án so với những DAðT khác. Sản phẩm của dự án là công trình KCHT, quy mô lớn, kết cấu phức tạp, các yếu tố cần thiết chủ yếu cho dự án là tài chính, ñất ñai, môi trường và xúc tiến ñầu tư. Gắn với ñặc ñiểm của nguồn vốn ngân sách nhà nước, dự án phải tuân thủ nguyên tắc về quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước do pháp luật quy ñịnh, thường là không có tính hoàn trả trực tiếp, phục vụ nhu cầu chung của nhà nước như xây dựng công trình KCHT nhằm thực hiện mục tiêu trung và dài hạn, có quy mô vốn lớn.
Việc quyết ñịnh dự án phải dựa vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH của quốc gia, vùng, ngành. Gắn với ñặc thù của hình thức PPP, dự án ñược hình thành bởi sự liên kết giữa hai bên ñối tác nhà nước và tư nhân.