Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, đặc điểm của ngân sách nhà nước a. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước, hay ngân sách chính phủ, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính.
Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia, thế nhưng quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất và đã có nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của một quốc gia. Ở Việt Nam, Luật NSNN của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Khoản 14 Điều 4 luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015). Qua các quan niệm và quy định trên, có thể thấy Ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định.
Trong đề tài này, tác giả sử dụng quy định của Luật NSNN làm khái niệm công cụ khi nghiên cứu về chủ đề quản lý NSNN. NSĐP là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền địa phương phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngân sách xã, phường, thị trấn vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành ngân sách cấp Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 huyện và quận. Ngân sách huyện, quận vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Như vậy, ngân sách nhà nước cấp huyện là một cấp ngân sách thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi địa bàn huyện. Ngân sách huyện mang bản chất của NSNN, đó là mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước cấp huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách của huyện. Trên cơ sở đó mà đáp ứng các nhu cầu chi nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cấp huyện. Mối quan hệ đó được điều chỉnh, điều tiết sao cho phù hợp với bản chất Nhà nước XHCN.
Đó là Nhà nước của dân, do dân và vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đặc điểm của ngân sách nhà nước - Về hình thức thể hiện bên ngoài: NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và được phép thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. - Về cơ cấu: NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu, khoản chi của Nhà nước. - Về mặt pháp lý: NSNN phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Thẩm quyền quyết định ngân sách Nhà nước, ở hầu hết các nước là thuộc về các cơ quan đại diện (Nghị viện). Ở Việt Nam, Quốc Hội là cơ quan có thẩm quyền thông qua và phê chuẩn ngân sách. Quốc Hội thảo luận và quyết định về tổng mức, cơ cấu và phân bổ ngân sách trung ương. Mọi hoạt động thu chi ngân sách đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành.
- Về thời gian thực hiện: Theo quy định hiện hành, NSNN dự toán và thực hiện trong một năm, năm này gọi là năm ngân sách hay năm Tài khoá. NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Về bản chất của ngân sách Nhà nước, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác như doanh Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ Ngân sách. NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: + Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.
NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ. + Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư. + Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi.
Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì vậy, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước.
Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 + Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia.
Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. + Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp.
Trong thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến. Hoạt động thu - chi lúc này mang tính cống nạp - ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cư, quan lại, thương nhân, thợ thuyền và các nước chư hầu (nếu có). Quyền quyết định các khoản thu - chi của ngân sách chủ yếu là do người đứng đầu một nước (nhà vua) quyết định. Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nước TBCN hoặc Nhà nước XHCN), ngân sách được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội.
NSNN được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân. Vai trò của ngân sách nhà nước cấp huyện a. Vai trò của ngân sách nhà nước Trong nền kinh tế thị trường vai trò của Ngân sách nhà nước được thay đổi và trở nên hết sức quan trọng. Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia Ngân sách nhà nước có các vai trò như sau: * Vai trò huy động các nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 của Nhà nước Vai trò này xuất phát từ bản chất kinh tế của Ngân sách nhà nước, để đảm bảo cho hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có những nguồn tài chính nhất định.
Những nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế. Đây là vai trò lịch sử của Ngân sách nhà nước mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào, cơ chế kinh tế nào ngân sách nhà nước đều phải thực hiện. * Ngân sách Nhà nước là công cụ điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và chống lạm phát Đặc điểm nổi bật của nền kinh tế thị trường là sự cạnh tranh giữa các nhà doanh nghiệp nhằm đạt được lợi nhuận tối đa, các yếu tố cơ bản của thị trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối hoạt động của thị trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ làm cho giá cả tăng lên hoặc giảm đột biến và gây ra biến động trên thị trường, dẫn đến sự dịch chuyển vốn của các doanh nghiệp từ ngành này sang ngành khác, từ địa phương này sang địa phương khác.
Việc dịch chuyển vốn hàng loạt sẽ tác động tiêu cực đến cơ cấu kinh tế, nền kinh tế phát triển không cân đối.