CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý thu, chi ngân sách nhà nước 1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước ra đời và phát triển với tư cách là một phạm trù kinh tế gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại, phát triển của nền kinh tế hàng hóa tiền tệ.
Ngân sách Nhà nước là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Theo Luật Ngân sách Nhà nước được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 25 tháng 6 năm 2015 thì “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Luật Ngân sách Nhà nước, 2015). Từ khái niệm ngân sách Nhà nước nêu trên cho thấy thu, chi ngân sách Nhà nước là hai nội dung chủ yếu của Ngân sách Nhà nước. Trong thực tiễn, NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước.
Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước, một bên là các chủ thể kinh tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Đặc điểm của ngân sách nhà nước - Ngân sách nhà nước vừa là một bảng kế hoạch tài chính vừa là một đạo luật của một quốc gia. Ngân sách nhà nước chính là toàn bộ các khoản LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 thu, chi của một quốc gia đã được dự toán thực hiện trong một năm, việc thiết lập ngân sách nhà nước không chỉ mang tính kỹ thuật nghiệp vụ kinh tế giống như các loại ngân sách thông thường khác mà nó còn mang tính kỹ thuật pháp lý, Ngân sách nhà nước được soạn thảo và thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đặc biệt phải được quốc hội xem xét, biểu quyết thông qua giống như việc ban hành một đạo luật.
Đặc điểm này đã làm cho Ngân sách nhà nước khác hẳn với các loại ngân sách thông thường như ngân sách của gia đình, ngân sách của các tổ chức chính trị xã hội. Ngân sách nhà nước đảm bảo giá trị pháp lý và bắt buộc các chủ thể liên quan phải thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ của mình giống như việc thực hiện, chấp hành một đạo luật. Còn các loại ngân sách khác thì việc thực hiện và chấp hành của các chủ thể có liên quan, chỉ dừng ở mức độ thoả thuận để ràng buộc trách nhiệm của mỗi người. - Ngân sách nhà nước là bảng kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, sẽ được quốc hội biểu quyết thông qua trước khi trao cho chính phủ thi hành.
Đặc điểm này thể hiện mối liên hệ chặt chẽ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách. Trong đó, cơ quan lập pháp thường có vai trò áp đảo hơn, cơ quan hành pháp chỉ là cơ quan thừa hành thực hiện bảng kế hoạch tài chính mà quốc hội đã thông qua, nhưng đồng thời phải chịu sự giám sát của quốc hội trong khi thực thi nhiệm vụ ngân sách nhà nước nhằm hạn chế sự lạm quyền của cơ quan hành pháp bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động tài chính nhà nước. Điều này bộc lộ rõ nét đặc trưng riêng của ngân sách nhà nước mà ở các loại hình ngân sách khác không có, Ngân sách nhà nước được thiết lập và thi hành có sự tham gia, giám sát của nhân dân theo phương cách trực tiếp hay gián tiếp thông qua vai trò của quốc hội, có sự tham gia của cơ quan hành pháp, cơ quan lập pháp và có sự phân chia nhiệm vụ rõ ràng giữa hai cơ quan này. Trong khi đó, các loại hình ngân sách khác thì Nhà nước để cho chính chủ thể đó tự quyết định và tự chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra.
Một số cơ quan LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 hành pháp nhà nước chỉ tham gia kiểm tra, giám sát trong những trường hợp cần thiết, mà không tạo nên mối tương đồng giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp. - Ngân sách nhà nước được thiết lập và thực thi nhằm phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước, đảm bảo cho nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình vì lợi ích chung của toàn xã hội. Bộ máy nhà nước muốn hoạt động được cần có một số tiền rất lớn để chi tiêu và số tiền đó được trích ra từ ngân sách nhà nước. Nhà nước thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình nhằm đảm bảo sự phát triển của toàn xã hội, phục vụ lợi ích của toàn dân, không phân biệt người giàu nghèo hay đẳng cấp, địa vị xã hội.
Đặc biệt, ngân sách nhà nước còn ưu tiên để giúp đỡ phục vụ cho những người nghèo, hỗ trợ để giảm bớt tệ nạn xã hội. Vì vậy chính phủ luôn tìm cách thỏa mãn giữa nhiệm vụ thu và nhiệm vụ chi đã được hoạch định và cho phép thực hiện bởi Quốc hội. Đặc điểm này thể hiện một bản chất rất riêng của ngân sách nhà nước, ngân sách nhà nước phục vụ cho toàn xã hội, toàn dân, không phân biệt người giàu, người nghèo hay cá nhân, tổ chức nào để đảm bảo cho sự phát triển của cả đất nước. Còn các loại ngân sách nhà nước khác chỉ bao hàm một số đối tượng cụ thể và những mục tiêu hẹp hơn.
- Hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước, được nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. Hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lãnh vực thu và chi của nhà nước. Ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước, luôn chứa đựng những lợi ích chung, lợi ích công cộng. - Ngân sách nhà nước cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác.
Nét khác biệt của ngân sách nhà nước với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng, sau đó mới được chi dùng cho những mục đích đã định. Hoạt động thu chi của LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 ngân sách nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Chức năng của ngân sách nhà nước Trong sự vận động và phát triển của đời sống kinh tế – xã hội, với những diễn biến kinh tế, vai trò của nhà nước được thay đổi, thì chức năng của ngân sách nhà nước cũng cần được nhìn nhận lại cho phù hợp với tình hình mới. - Cùng với các công cụ khác của Nhà nước, ngân sách nhà nước là một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát và giảm thất nghiệp.
- Chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội: để tạo lập và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, thông qua các biện pháp thu, chi và quản lý ngân sách nhà nước, nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế và khu vực tư nhân. - Chức năng phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế bớt sự phân hoá xã hội, sự bất bình đẳng về thu nhập đảm bảo sự công bằng hợp lý, làm cho nguồn thu nhập của xã hội được sử dụng một cách kịp thời hiệu quả. Thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu, Nhà nước sẽ thực hiện được các mục tiêu trên. - Chức năng điều chỉnh kinh tế: chính sách ngân sách nhà nước là một bộ phận không thể tách rời của chính sách kinh tế – xã hội.
Khi nền kinh tế suy thoái người ta thường khuyến cáo dùng chính sách tài khoá kích cầu bằng cách giảm thuế hoặc tăng chi tiêu công, từ đó làm tăng khối lượng sản xuất xã hội. Khi nền kinh tế phát triển bình thường, trong điều kiện mở cửa thì chính sách tài khoá kích thích sẽ tạo nên phản ứng dây chuyền: chính sách tài khoá LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 kích thích nới lỏng với mục đích tăng tổng cầu, mức lãi suất trong nước tăng, giá đồng nội tệ tăng, thuần xuất khẩu giảm, tổng cầu giảm. Như vậy, trước mắt chính sách tài khoá có thể kích thích tổng cầu có tác động đến tăng trưởng kinh tế, nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng. Đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách tài chính nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ ngân sách nhà nước một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế.
Bốn chức năng nói trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của ngân sách nhà nước trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Vai trò của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước được xem là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế và đóng vai trò không thể thiếu đối với nước ta. Ngân sách nhà nước thể hiện vai trò ở một số nội dung cơ bản sau: - Kích thích tăng trưởng kinh tế + Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng và đầu tư cho các ngành kinh tế trọng điểm mũi nhọn.