Tổng quan nghiên cứu

Quá trình đổi mới kinh tế và hội nhập quốc tế đòi hỏi hệ thống tài chính công của Việt Nam không ngừng hoàn thiện nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia. Tại thủ đô Hà Nội, huyện Đông Anh là địa bàn ngoại thành chiến lược với diện tích tự nhiên 18.213,90 ha, 24 đơn vị hành chính trực thuộc và dân số khoảng 359.000 người. Trong giai đoạn 2016 – 2017, kinh tế huyện đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 8,95%, trong đó công nghiệp – xây dựng chiếm 76,5% và thương mại – dịch vụ chiếm 18,4%. Nằm ở vị trí trung gian giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp xã, ngân sách nhà nước cấp huyện giữ vai trò cung cấp nguồn lực vật chất trọng yếu cho bộ máy quản lý và kích thích phát triển hạ tầng.

Tuy nhiên, thực tiễn quản trị ngân sách tại huyện Đông Anh đối mặt với nhiều rào cản nội tại. Nguồn thu địa bàn chịu rủi ro lớn do phụ thuộc vào các khoản thu từ đất và trợ cấp từ cấp trên, trong khi năng lực tự cân đối chưa tương xứng với tốc độ đô thị hóa nhanh. Tình trạng thất thu, nợ đọng thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh cùng sự bị động trong điều hành vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm suy giảm hiệu lực tài khóa.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm là làm rõ cơ sở lý luận về quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện, phân tích toàn diện thực trạng lập, chấp hành và quyết toán ngân sách trên địa bàn huyện Đông Anh giai đoạn 2016 – 2018, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách địa phương. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, hướng đến mục tiêu hỗ trợ địa phương nâng tỷ lệ hoàn thành dự toán thu hàng năm vượt từ 3% đến 5%, giảm tỷ lệ nợ đọng thuế xuống dưới 5% tổng thu và tối ưu hóa 100% nguồn vốn đầu tư công phục vụ tiến trình đô thị hóa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết tài chính công hiện đại kết hợp với lý thuyết phân cấp tài khóa và lý thuyết quản lý công mới. Các khung lý thuyết này khẳng định vai trò của chính quyền địa phương trong việc phân bổ nguồn lực công hiệu quả nhằm bù đắp những khiếm khuyết của cơ chế thị trường. Chu trình quản lý ngân sách vận hành khép kín qua 3 khâu cốt lõi: lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách.

Hệ thống quản lý tuân thủ 5 nguyên tắc căn bản: nguyên tắc đầy đủ trọn vẹn, nguyên tắc thống nhất, nguyên tắc cân đối ngân sách, nguyên tắc công khai minh bạch và nguyên tắc rõ ràng, chính xác. Các khái niệm chính bao gồm:

  • Ngân sách nhà nước cấp huyện: Kế hoạch tài chính bằng tiền của chính quyền huyện được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn trong thời hạn 1 năm.
  • Phân cấp quản lý ngân sách: Sự phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi và thẩm quyền tài chính giữa các cấp chính quyền trong thời kỳ ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm.
  • Cân đối ngân sách địa phương: Tương quan giữa tổng nguồn thu được hưởng sau điều tiết kết hợp thu bổ sung với tổng nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, bảo đảm tỷ lệ dự phòng từ 3% đến 5% tổng chi.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn xác từ các Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước huyện Đông Anh, Quyết định giao chỉ tiêu kinh tế - xã hội của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội và Niên giám thống kê huyện trong 3 năm liên tiếp (2016, 2017 và 2018). Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 24 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn và hơn 15 phòng ban, ban quản lý dự án, cơ quan chuyên môn trực thuộc huyện. Phương pháp chọn mẫu toàn thể có mục đích được áp dụng nhằm phản ánh trọn vẹn mọi luồng dịch chuyển ngân sách công trên toàn địa bàn.

Nghiên cứu kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích cơ cấu tỷ trọng và so sánh chuỗi thời gian. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm nhận diện chính xác xu hướng biến động của từng sắc thuế, đánh giá tương quan giữa dự toán giao và thực tế thực hiện, đồng thời bóc tách các điểm nghẽn trong cân đối thu chi qua từng năm tài chính. Timeline xử lý dữ liệu và đánh giá thực tiễn được triển khai từ năm 2018 đến đầu năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu quyết toán giai đoạn 2016 – 2018 cho thấy 4 phát hiện căn bản về thực trạng quản lý tài khóa tại huyện Đông Anh:

Thứ nhất, tỷ lệ hoàn thành dự toán thu cân đối ngân sách nhà nước của huyện có sự tăng trưởng vững chắc qua từng năm. Năm 2016, số quyết toán thu đạt 1.411 tỷ đồng, tương ứng 73% dự toán huyện giao. Đến năm 2017, quy mô thu đạt 1.206 tỷ đồng, hoàn thành 75% dự toán. Bước sang năm 2018, tổng thu cân đối đạt mức 2.019 tỷ đồng, nâng tỷ lệ thực hiện dự toán lên 94%.

Thứ hai, ngân sách cấp huyện đóng vai trò nòng cốt trong cơ cấu thu ngân sách đa tầng trên địa bàn. Tỷ trọng thu ngân sách cấp huyện chiếm bình quân 64,7% tổng thu (năm 2016 chiếm 64,8%, năm 2017 chiếm 64,5% và năm 2018 chiếm 64,5%). Trong khi đó, ngân sách cấp xã chiếm bình quân 22,9%, ngân sách trung ương chiếm 6,4% và ngân sách cấp tỉnh chỉ chiếm 6,0%.

Thứ ba, cơ cấu sắc thuế bộc lộ tính thiếu ổn định dài hạn. Thuế, phí và lệ phí chỉ chiếm 49,91% tổng thu trong cân đối năm 2016. Ngược lại, các khoản thu từ tiền sử dụng đất và tiền đền bù giải phóng mặt bằng chiếm tỷ trọng rất cao, lên đến 36,26% tổng thu năm 2016, tạo áp lực lớn khi quỹ đất tại địa phương dần cạn kiệt.

Thứ tư, mức độ tự chủ tài chính còn hạn chế khi phụ thuộc lớn vào nguồn trợ cấp cấp trên. Tỷ trọng thu bổ sung từ ngân sách thành phố Hà Nội luôn chiếm mức cao với bình quân 48,9% tổng thu cân đối (năm 2016 là 42,4%, năm 2017 tăng lên 51,5% và năm 2018 là 52,7%). Tỷ trọng thu sau điều tiết huyện được hưởng chỉ đạt bình quân 33,4% trong cùng giai đoạn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những kết quả trên bắt nguồn từ quá trình đẩy mạnh đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông như cầu Đông Trù, đường Hoàng Sa, đường Trường Sa và đường Võ Nguyên Giáp, kích hoạt làn sóng đấu giá đất và phát triển đô thị. Tuy nhiên, dù cơ cấu công nghiệp chiếm 76,5% giá trị sản xuất, phần lớn doanh nghiệp quy mô lớn lại do Cục Thuế thành phố quản lý thu trực tiếp, khiến nguồn thu thường xuyên của huyện chưa tương xứng với quy mô kinh tế địa phương.

So sánh với các địa phương lân cận, huyện Gia Lâm đã thành lập Ban chỉ đạo điều hành ngân sách và chống thất thu, tiết kiệm được 25,2 tỷ đồng chi thường xuyên và giảm trừ dự toán thẩm định 31,4 tỷ đồng trong năm 2017. Tại huyện Tiên Lữ, việc kiểm tra liên ngành đã giúp thu hồi trên 300 triệu đồng nợ đọng thuê đất và gần 400 triệu đồng thuế tài nguyên. Học tập các mô hình này, huyện Đông Anh đã chủ động điều chỉnh cắt giảm kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản khi hụt thu đấu giá đất (giảm 91,2 tỷ đồng năm 2016, giảm 208 tỷ đồng năm 2017 và giảm 70 tỷ đồng năm 2018).

Các chỉ tiêu tài chính này được trình bày trực quan qua hệ thống bảng biểu so sánh và mô hình biểu đồ cột, biểu đồ tròn trong báo cáo quyết toán, giúp các nhà quản lý theo dõi rõ nét mức độ chuyển dịch cơ cấu và sự phụ thuộc ngân sách qua 3 năm.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Đông Anh trong giai đoạn tiếp theo, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, thành lập Ban chỉ đạo điều hành ngân sách và chống thất thu cấp huyện. Ủy ban nhân dân huyện chủ trì, phối hợp với Chi cục Thuế và Phòng Tài chính - Kế hoạch triển khai ngay trong quý 1 hàng năm. Mục tiêu đặt ra là quản lý chặt chẽ 100% hộ kinh doanh cá thể, chống thất thu thuế ngoài quốc doanh, giảm tỷ lệ nợ đọng thuế xuống dưới 5% tổng dự toán thu và tăng nguồn thu thuế công thương nghiệp từ 10% đến 15% mỗi năm.

Thứ hai, siết chặt kỷ cương lập và thẩm định dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản. Ban Quản lý dự án huyện cùng các xã hoàn thiện 100% thủ tục đầu tư dự án trước ngày 31 tháng 10 của năm báo cáo. Phòng Tài chính - Kế hoạch tăng cường thẩm định thiết kế, dự toán nhằm tiết kiệm tối thiểu 5% tổng mức đầu tư các công trình; kiên quyết không bố trí vốn kéo dài quá 2 năm đối với các dự án nhóm C.

Thứ ba, thực hiện triệt để tiết kiệm chi thường xuyên và trích lập nguồn cải cách tiền lương. Các phòng ban, đơn vị dự toán thuộc huyện cắt giảm từ 10% đến 20% chi hội nghị, khánh tiết, điện nước sinh hoạt. Giữ vững kỷ luật dành 50% nguồn tăng thu ngân sách thực tế để bổ sung quỹ tiền lương và dự phòng ứng phó thiên tai định kỳ hàng năm.

Thứ tư, đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công và ứng dụng công nghệ thông tin trong quản trị tài chính. Ủy ban nhân dân huyện xây dựng lộ trình giai đoạn 2020 – 2025 nhằm chuyển đổi cơ chế tự chủ tài chính cho 100% trường học và trạm y tế đủ điều kiện. Đồng thời, triển khai hệ thống thanh toán điện tử liên thông giữa Kho bạc Nhà nước và các cơ quan thu, bảo đảm 100% hồ sơ giải ngân vốn công được kiểm soát minh bạch, kịp thời.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là nguồn tài liệu giá trị cao, phục vụ thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, cán bộ quản lý tài chính - kế hoạch và công chức ngành thuế cấp huyện. Tài liệu cung cấp cẩm nang phân tích số liệu thực chứng qua 3 năm, hỗ trợ nâng cao kỹ năng lập dự toán thu chi, kiểm soát chứng từ và xử lý nợ đọng thuế tại địa phương.

Thứ hai, lãnh đạo Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các quận, huyện, thị xã. Nghiên cứu mang lại góc nhìn chiến lược trong việc hoạch định chính sách phân bổ ngân sách, bảo đảm cân đối chi đầu tư phát triển và điều hành vốn linh hoạt khi biến động nguồn thu từ đất.

Thứ ba, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công. Luận văn cung cấp khung lý luận chuẩn hóa, hệ thống phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính và nguồn dữ liệu thực tế phục vụ các công trình nghiên cứu về tài khóa địa phương.

Thứ tư, ban quản lý dự án và các doanh nghiệp tham gia đầu tư công. Luận văn giúp các đơn vị nắm vững quy trình cấp phát vốn, nghiệm thu công trình và các quy định thanh toán qua Kho bạc Nhà nước nhằm thúc đẩy tiến độ giải ngân dự án.

Câu hỏi thường gặp

Tỷ trọng thu ngân sách cấp huyện đóng vai trò như thế nào trong tổng thu trên địa bàn huyện Đông Anh? Ngân sách cấp huyện giữ vai trò trụ cột tuyệt đối với tỷ trọng bình quân đạt 64,7% trong giai đoạn 2016 – 2018 (duy trì mức 64,8% năm 2016 và 64,5% ở hai năm tiếp theo). Quy mô tập trung này tạo điều kiện cho chính quyền huyện chủ động bố trí nguồn lực cho các dự án hạ tầng giao thông và đô thị lớn trên địa bàn.

Đâu là điểm nghẽn lớn nhất trong cơ cấu nguồn thu ngân sách huyện Đông Anh giai đoạn nghiên cứu? Điểm nghẽn lớn nhất là sự phụ thuộc nặng nề vào nguồn thu đất (chiếm 36,26% tổng thu năm 2016) và nguồn trợ cấp từ ngân sách cấp trên (chiếm bình quân 48,9%). Trong khi đó, thu từ thuế và phí chỉ đạt 49,91%, khiến tính bền vững của nguồn thu bị đe dọa khi quỹ đất xây dựng ngày càng hạn chế.

Huyện Đông Anh đã thực hiện giải pháp gì để ứng phó với tình trạng hụt thu từ đấu giá quyền sử dụng đất? Để giữ vững kỷ luật cân đối thu chi, Ủy ban nhân dân huyện đã báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân cắt giảm kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản tương ứng với mức giảm thu. Cụ thể, huyện đã điều chỉnh giảm 91,2 tỷ đồng năm 2016, giảm 208 tỷ đồng năm 2017 và giảm 70 tỷ đồng vốn đầu tư năm 2018.

Kinh nghiệm quản lý từ huyện Gia Lâm và Tiên Lữ mang lại bài học gì cho Đông Anh? Bài học cốt lõi từ Gia Lâm (tiết kiệm chi 25,2 tỷ đồng, giảm trừ dự toán 31,4 tỷ đồng) và Tiên Lữ (thu hồi nợ đất hơn 300 triệu đồng) là việc thành lập ban chỉ đạo chống thất thu chuyên trách, siết chặt rà soát đối tượng nộp thuế và kiểm soát chặt chẽ định mức chi tiêu công ngay từ khâu lập dự toán.

Khâu nào trong chu trình ngân sách cấp huyện giữ vai trò quyết định hiệu quả kinh tế - xã hội? Khâu chấp hành ngân sách giữ vai trò quyết định trực tiếp. Đây là giai đoạn biến các chỉ tiêu dự toán trên giấy tờ thành nguồn lực thực tế, bảo đảm tiến độ thu nộp, cấp phát vốn kịp thời cho các công trình hạ tầng và duy trì hoạt động thông suốt của toàn bộ máy hành chính cơ sở.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở khoa học và khuôn khổ pháp lý về quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện theo Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành.
  • Phản ánh trung thực bức tranh quản lý tài chính huyện Đông Anh giai đoạn 2016 – 2018 với tỷ lệ hoàn thành dự toán thu nâng từ 73% lên 94%.
  • Chỉ rõ hạn chế về tính bền vững tài khóa khi nguồn thu bổ sung chiếm tới 48,9% và các khoản thu từ đất chiếm hơn 36% tổng thu.
  • Tiếp thu bài học thực tiễn từ các địa phương lân cận để đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn liền với lộ trình hành động rõ ràng.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn quan trọng, phục vụ công tác điều hành tài khóa khi huyện Đông Anh chuyển mình thành quận đô thị hiện đại.

Lộ trình tiếp theo đòi hỏi chính quyền địa phương tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp và số hóa quản trị tài chính công trong giai đoạn 2020 – 2025 và tầm nhìn 2030. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên cao học được khuyến khích khai thác, tham khảo chi tiết toàn văn công trình để ứng dụng vào công tác hoạch định chính sách và nghiên cứu chuyên sâu.