phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục viết tắt và mục lục, luận văn chia thành 3 chƣơng với các nội dung cụ thể nhƣ sau: Chƣơng 1: Cơ sở khoa học về quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện. Chƣơng 2: Thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2013 – 2015. Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh. 6 Luan van Chƣơng 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN 1.1Ngân sách nhà nƣớc cấp huyện 1.1 Ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm Ngân sách nhà nƣớc – với ý nghĩa là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nƣớc, ra đời từ rất sớm cùng với sự hình thành của nhà nƣớc.
Và trong lịch sử, thuật ngữ ngân sách nhà nƣớc xuất hiện khi nhà nƣớc đã phát triển đến một giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tƣ đã trở nên cần thiết nhƣ một nhu cầu cần thiết. Qua đó có thể thấy NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa – tiền tệ và đƣợc sử dụng nhƣ một công cụ thực hiện các chức năng của nhà nƣớc. Điều này có ý nghĩa là sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự ra đời, tồn tại của nhà nƣớc. Thuật ngữ NSNN đƣợc sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia.
Trên thực tế ngƣời ta đƣa ra nhiều định nghĩa về NSNN không giống nhau và tùy thuộc vào các góc độ xem xét khác nhau. Cụ thể: Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì NSNN là một văn kiện tài chính trong đó mô tả các khoản thu, chi của chính phủ đƣợc thiết lập hàng năm. Từ điển bách khoa toàn thƣ về kinh tế của Pháp định nghĩa: “NSNN là văn kiện đƣợc Nghị viện hoặc hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính của một tổ chức công hoặc khu vực tƣ đƣợc dự kiến và cho phép”. 7 Luan van Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng (1996) của Viện nghiên cứu Tài chính cho rằng: “NSNN đƣợc hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (thu tiền vào) và chỉ tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thƣờng là một năm).
Giáo trình lý thuyết tài chính: “NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử. NSNN đƣợc đặc trƣng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu”[12]. Giáo trình quản lý tài chính công: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính đƣợc huy động cho Nhà nƣớc và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc do Hiến pháp quy định” [13]. Qua đó có thể thấy ngân sách nhà nƣớc, trƣớc hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học.
Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nƣớc đƣợc hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, đƣợc cơ quan có thẩm quyền của nhà nƣớc quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thƣờng là một năm. Từ những định nghĩa này cho thấy NSNN có hai yếu tố: Một là, ngân sách nhà nƣớc là bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc gia. Do đó phải đƣợc quốc hội, với tƣ cách là ngƣời đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trƣớc khi chính phủ đem ra thi hành trên thực tế. Hơn thế nữa, quốc hội còn là ngƣời giám sát chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc.
8 Luan van Hai là, ngân sách nhà nƣớc chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 hàng năm. Khoảng thời gian này đƣợc pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toán ngân sách nhà nƣớc và đƣợc gọi là “năm ngân sách” hay “tài khóa”, thực chất là niên độ ngân sách. Ở nƣớc ta, việc soạn thảo dự toán ngân sách nhà nƣớc hàng năm đƣợc chủ trì bởi Bộ tài chính cùng sự phối hợp, hỗ trợ của một số cơ quan nhà nƣớc khác có liên quan nhƣ Bộ kế hoạch và đầu tƣ, Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam, Ủy ban ngân sách của Quốc hội,… Các cơ quan này, mặc dù có chức năng nhiệm vụ chuyên môn khác nhau do pháp luật quy định nhƣng khi tham gia vào quá trình soạn thảo ngân sách nhà nƣớc thì đều có chung nhiệm vụ là xây dựng một dự toán ngân sách thăng bằng, có tính khả thi và hiệu quả nhất. Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện pháp lý Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nƣớc còn là một khái niệm pháp lý.
Khái niệm này hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan trọng nhƣ mối tƣơng quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng nhƣ sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách. Trong pháp luật nƣớc ta, khái niệm NSNN theo điều 1 của Luật NSNN đƣợc Quốc hội khóa XI nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ II năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”. Về cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt đáng kể sơ với quan niệm về ngân sách nhà nƣớc dƣới góc độ kinh tế. Trong khoa học pháp lý, quan niệm về ngân sách nhà nƣớc có phần khác biệt đáng kể so với định 9 Luan van nghĩa ngân sách nhà nƣớc về phƣơng diện kinh tế.
Sự khác biệt thể hiện ở hai khía cạnh: Thứ nhất, ngân sách nhà nƣớc là đạo luật đƣợc cơ quan lập pháp làm ra theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thƣờng; Thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ cũng đƣợc xác định trong một thời gian ngắn nhất định thƣờng là một năm, trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thƣờng là vô thời hạn hay trong một thời gian rất dài. Qua đó có thể thấy: Về hình thức thể hiện: ngân sách đƣợc hiểu là các bản dự toán và quyết toán thu, chi của một đơn vị trong một thời gian xác định. Về hành vi: NSNN đƣợc hiểu là việc thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của nhà nƣớc trong một khoảng thời gian nhất định (thƣờng là một năm). Nhƣ vậy, về bản chất NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay nhà nƣớc để đáp ứng các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nƣớc.
Về hình thức biểu hiện, đó là các dự toán và quyết toán các khoản thu, chi trong quá trình trực hiện chức năng của nhà nƣớc trong một thời gian xác định.2 Vai trò của ngân sách nhà nước Sự tồn tại và phát triển không ngừng của định chế ngân sách nhà nƣớc cho tới ngày nay đã chứng tỏ vai trò không thể thiếu của NSNN trong đời sống xã hội và thế giới đƣơng đại. Vai trò ảnh hƣởng của ngân sách nhà nƣớc bao trùm lên rất nhiều lĩnh vực, trong đó đáng kể nhất là sự ảnh hƣởng của ngân sách nhà nƣớc tới khu vực công và khu vực tƣ nhân. Trƣớc hết, đối với khu vực công, ngân sách nhà nƣớc là công cụ để Nhà nƣớc thực hiện việc điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội. Hoạt động điều tiết này đƣợc thực hiện thông qua việc huy động các nguồn tài nguyên nhƣ thuế, 10 Luan van phí, lệ phí hay các khoản vay nợ của Nhà nƣớc từ trái phiếu hoặc vay nợ nƣớc ngoài để tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu thiết yếu của nhà nƣớc về kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội, quốc phòng, an ninh và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc.
Khi đó, ngân sách nhà nƣớc là công cụ không gì thay thế đƣợc để Chính phủ thực hiện thành công các chính sách của mình. Trong tƣơng lai NSNN vẫn sẽ đóng vai trò là công cụ, phƣơng tiện hiệu quả, không gì thay thế đƣợc để thực thi các chƣơng trình hoạt động của Chỉnh phủ. Bên cạnh đó giữa khu vực công và khu vực tƣ luôn có mối quan hệ ảnh hƣởng lẫn nhau, bổ trợ cho nhau nên việc vận hành hệ thống ngân sách của Chính phú tất yếu sẽ tác động mạnh mẽ tới khu vực tƣ nhân mà ở đó các cá nhân, hộ gia đình hay các doanh nghiệp là những chủ thể bị điều tiết thu nhập. Thông qua công cụ ngân sách, Chính phủ điều tiết một phần thu nhập của một nhóm ngƣời này để san sẽ cho một nhóm ngƣời khác, góp phần đem lại sự công bằng tƣơng đối về thu nhập giữa các giai tầng xã hội, đồng thời xây dựng hệ thống đƣờng sá, cầu cống, công trình phúc lợi công cộng, hệ thống quốc phòng, an ninh mà khu vực tƣ nhân không thể cung cấp hoặc không muốn cung cấp.
Nói cách khác, ngân sách nhà nƣớc nhƣ một cái “máy lọc” mà qua đó các nguồn tài nguyên nhƣ (lợi tức quốc gia) sẽ đƣợc phân phối (thông qua chính sách thu ngân sách) và phân phối lại (thông qua chính sách chi tiêu của Chính phủ) theo một kế hoạch chi tiết, cụ thể và rất hoàn hảo.