Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước “ NSNN là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử.
Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá - tiền tệ là những tiền đề cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của NSNN. NSNN thể hiện các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội, là sự vận động của các nguồn tài chính gắn với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước phát sinh khi Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia. NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản để hình thành, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là nguồn lực quan trọng để duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước, là công cụ hữu hiệu để Nhà nước điều tiết vĩ mô nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, an sinh xã hội và công bằng xã hội.
NSNN được coi là tấm gương phản ánh các hoạt động kinh tế của Nhà nước, bên cạnh đó nó ” còn phản ánh thái độ, quan điểm, cách thức mà Nhà nước giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội. Thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi trong đời sống KT-XH ở mọi “ quốc gia. Trên thực tế, người ta đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN không giống nhau tùy thuộc vào góc độ xem xét khác nhau như: ” 9 Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Ngân sách là một bảng liệt kê các khoản thu - chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước thường là một năm, gọi là năm Ngân sách” [4]. Theo Giáo trình quản lý tài chính công của Học viện Tài chính (2007), NSNN là “bảng dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của nhà nước” [3].
Ở Việt Nam, theo Luật NSNN số 83/2015/QH13 của Nhà nước Cộng Hoà Xã hội Chủ Nghĩa Việt Nam, khái niệm NSNN đã được xác định như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [14]. Đây cũng là khái niệm dùng trong phạm vi luận văn này. Đặc điểm ngân sách nhà nước Từ những phân tích về khái niệm NSNN, có thể thấy ngân sách nhà “ nước bao gồm những đặc điểm sau: Thứ nhất, NSNN là một kế hoạch tài chính cơ bản nhất được quốc hội biểu quyết thông qua trước khi thi hành. Đặc điểm này cho ta thấy việc thiết lập NSNN không chỉ là vấn đề kĩ thuật nghiệp vụ mà còn là vấn đề mang tính kĩ thuật pháp lý, do đó nó vừa phản ánh các hành vi kinh tế (lập dự trù các khoản thu, chi sẽ được thực hiện trong tương lai), vừa thể hiện các hành vi pháp lý của chủ thể có thẩm quyền (cơ quan hành pháp có trách nhiệm lập dự toán ngân sách và cơ quan lập pháp có thẩm quyền quyết định bản dự toán đó) [15].
” “ Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục 10 tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức KT – XH, các tầng lớp dân cư. Thứ ba, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: Tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình.
Trong đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia. Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền KT- XH [15]. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH.
” Thứ tư, NSNN là kế hoạch tài chính của toàn quốc gia, được trao cho chính phủ tổ chức thực hiện nhưng phải đặt dưới sự giám sát của quốc hội. Việc thiết lập quyền giám sát của quốc hội đối với hoạt động thi hành ngân sách của chính phủ nhằm kiểm soát nguy cơ lạm quyền của cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi NSNN [15]. Thứ năm, NSNN luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách. Theo “ đó, cơ quan lập pháp ban hành ra NSNN dựa trên sự xây dựng của chính phủ, sau đó chính phủ là người trực tiếp thi hành bản ngân sách này dưới sự giám sát của cơ quan lập pháp [15].
Thứ sáu, NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách 11 nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện.
Chính vì như vậy mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị [15]. Vai trò của ngân sách nhà nước Thứ nhất, NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đẩy “ sự tăng trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nước sử dụng NSNN như là công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả cũng như giải quyết các nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn định KT-XH.
Muốn thực hiện tốt vai trò này NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính sách tài khóa phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội. Thứ hai, NSNN là công cụ định huớng phát triển sản xuất kinh doanh, định hướng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhà nước sử dụng công cụ thuế và chi ngân sách. Bằng công cụ thuế một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác nhà nước sử dụng thuế với các loại thuế, các mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng những lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định [9]. Đồng thời, với các khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn… nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý.
” Thứ ba, NSNN là công cụ điều tiết thu nhập của các chủ thể trong nền kinh tế, góp phần giải quyết các vấn đề về đời sống và công bằng xã hội. “ Đường lối chiến lược của công cuộc đổi mới của Việt Nam là phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần định hướng XHCN có sự quản lý của Nhà nước. Ưu thế cơ bản của nền kinh tế thị trường là đề cao vai trò tự chủ 12 của các doanh nghiệp trong quản lý và điều hành hoạt động sản xuất kinh doanh, khuyến khích cạnh tranh trên cơ sở nâng cao chất lượng hàng hóa, dịch vụ. Sự can thiệp và hỗ trợ của Nhà nước đối với khu vực kinh tế ngoài quốc doanh đã bị hạn chế dần cùng với việc xóa bỏ chế độ bao cấp trước đây.
Một thực tế khách quan là sự chênh lệch ngày càng lớn giữa các chủ thể kinh tế và tiềm lực vốn, kinh nghiệm quản lý, tầm ảnh hưởng và khả năng cạnh tranh, đặc biệt là thu nhập của doanh nghiệp và người lao động [9]. Làm thế nào để giảm bớt sự cách biệt giữa người giàu và người nghèo trong nền kinh tế phát triển theo cơ chế thị trường. Đây là bài toán khó, có rất nhiều cách giải nhưng hầu như không có đáp án cụ thể như mong muốn. Tuy nhiên, với vị trí vai trò của mình NSNN có thể điều chỉnh nền kinh tế ở tầm vĩ mô trong lĩnh vực thu nhập của các chủ thể kinh tế và các thành viên trong xã hội, nhằm thực hiện đồng thời các mục tiêu cơ bản là công bằng xã hội, bảo đảm sự ổn định cuộc sống vật chất và tinh thần của người lao động và của cộng đồng dân cư trong phạm vi cả nước [9].
” Để thực hiện được các mục tiêu này, việc hoạch định các chính sách có “ liên quan đến hoạt động của NSNN là hết sức quan trọng. Trước hết chính sách thu ngân sách phải đảm bảo thực hiện đồng thời hai mục tiêu: một là, khuyến khích đẩy mạnh sản xuất kinh doanh; hai là, điều chỉnh hợp lý thu nhập của người lao động. Vì vậy, chính sách thuế, quan trọng nhất là mức thuế và thuế suất phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, theo đó cần ưu tiên, khuyến khích hay hạn chế, thu hẹp những ngành sản xuất nào; đối tượng nào. Công cụ chủ yếu và trực tiếp để thực hiện những mục tiêu nói trên chính là thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân.