CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ 1. Tổng quan về ngân sách cấp xã và quản lý ngân sách cấp xã 1. Khái niệm Hiện nay đã có nhiều định nghĩa về NSNN và những định nghĩa ấy có nhiều điểm đúng đắn, song cũng có những điểm chưa thể chấp nhận được, nhưng do phạm vi khảo cứu của luận án là có hạn, cho nên chúng ta không lạm bàn những định nghĩa ấy mà chúng tôi muốn lấy một ví dụ tiêu biểu là định nghĩa về NSNN đã được quy định trong Khoản 4, Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam, ban hành ngày 25 tháng 6 năm 2015, được tác giả cho là hoàn thiện hơn hết, theo đó: Ngân sách nhà nước là tất cả những khoản thu và chi tiêu của Nhà nước được dự toán và thực hiện theo một khoảng thời gian xác định do cơ quan hành chính nhà nước có quyền ấn định nhằm đảm bảo hoàn thành những quyền và nghĩa vụ của Nhà nước. Vì thế, xuất phát từ cội nguồn và tính chất, công dụng thực tiễn của nó được định danh bởi thuật ngữ là NSNN Ngân sách nhà nước là công quỹ quốc gia, được cấu thành chính bởi nhiều khoản góp của nhân dân dưới dạng Ngân sách Nhà nước được sử dụng nhằm đảm bảo việc duy trì sự tăng trưởng bền vững của quốc gia và được Nhà nước tính với mục đích cụ thể thông qua những khoản thu và chi tiêu xảy ra theo một khoảng thời gian cụ thể của quá trình hoạt động và phát triển của quốc gia.
Theo Pháp lệnh Ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua từ năm tài khoá 2015 thì "Ngân sách nhà nước là tổng những nguồn thu và chi tiêu của nhà nước đã được các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện theo thời gian quy định nhằm bảo đảm thực hiện những mục tiêu và chính sách của Nhà 7 nước" [22]. Khái niệm ngân sách phải nói là khái niệm quan trọng nhất trong tất cả những khái niệm được nêu tại đề tài. Theo luật NSNN năm 2015, hệ thống NSNN của Việt Nam được tổ chức theo Hình 1.1 như sau: NSNN Ngân sách Trung Ương Ngân sách Địa phương Ngân sách tỉnh, Ngân sách huyện, Ngân sách thành phố trực thuộc quận, thị xã, thành xã, xã, thị Trung Ương phố thuộc tỉnh trấn Sơ đồ 1.1: Tổ chức hệ thồng NSNN Việt Nam Ngân sách xã là cấp ngân sách quan trọng thuộc hệ thống ngân sách nhà nước, nhằm thay mặt nhân dân cung ứng ngân sách đối với chính quyền cấp xã để sử dụng các lực lượng vũ trang đang có nhằm quản lý kinh tế, thực hiện những biện pháp nhằm bảo đảm an ninh trật tự tại thôn bản. Ngân sách cấp huyện tác động trực tiếp đối với dân chúng nhằm quản lý trực tiếp mọi mối quan hệ xã hội giữa nhà nước và dân chúng.
Vì vậy, ngân sách cấp xã là điều kiện cần thiết và là sản phẩm của quá trình quản lý kinh tế - xã hội của một đất nước. Quản lý ngân sách cấp xã là một hệ thống kinh tế là tổng hợp của quá trình huy động, quản lý và sử dụng quỹ của chính quyền cấp xã trong thực hiện các nội dung phân cấp quản lý của nhà nước giữa các cấp. Ngân sách cấp xã là kết quả thu chi của chính quyền cấp cấp xã lập ra thực hiện trong thời hạn một năm. Ngân sách cấp xã do Chính quyền cấp xã xây dựng và quản lý do Hội đồng nhân dân cùng cấp thành lập và thông qua.
8 Mặt khác, quản lý ngân sách cấp xã là toàn bộ các hoạt động thu – chi thuộc dự toán đã được Hội đồng nhân dân mỗi cấp thông qua và thực hiện trong một năm nhằm đáp ứng nhu cầu kinh phí phục vụ chính quyền của cấp xã trong quá trình thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ ở địa bàn. Quản lý ngân sách cấp xã là trách nhiệm của mỗi chủ thể quản lý ngân sách cấp xã bằng việc sử dụng có chủ ý các biện pháp quản lý và công cụ quản lý có ảnh hưởng đến sử dụng nguồn ngân sách nhà nước nhằm hoàn thành xuất sắc các chỉ tiêu đã đặt ra. [12] Quản lý ngân sách cấp xã về căn bản là quản lý thu – chi ngân sách nhà nước bảo đảm ổn định của hệ thống ngân sách nhà nước cấp xã. Quản lý thu ngân sách cấp xã là việc nhà nước sử dụng quyền của mình nhằm sử dụng một phần lớn tiềm lực của Nhà nước vào tạo lập quỹ ngân sách nhà nước theo chức năng của nhà nước.
Quản lý chi ngân sác cấp xã là việc nhà nước phân bổ và sử dụng số quỹ ngân sách nhà nước cần thiết góp phần thực hiện tốt vai trò của nhà nước theo đúng cơ chế đã xác định. Đặc điểm quản lý ngân sách cấp xã Thứ nhất, đặc trưng về mục tiêu của quản lý ngân sách xã: Mục tiêu của quản lý ngân sách xã là những hoạt động của NSNN. Tuy nhiên các hoạt động ngân sách nhà nước lại đi kèm với những cơ quan nhà nước. Các cơ quan nhà nước chính là nơi tiếp nhận ngân sách của nhà nước và là nơi thực hiện những hoạt động của ngân sách nhà nước.
Do đó, những cơ quan nhà nước cũng dưới quyền quản lý của ngân sách cấp xã. Lấy chất lượng và hiệu quả hoạt động ngân sách nhà nước làm căn cứ để xem xét, xác định mục tiêu và phương pháp quản lý, vận hành hoạt động ngân sách nhà nước của từng cơ quan nhà nước là tiêu chí và nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước. Qua đó, nguồn lực tài chính của nhà nước mới được phân bổ đúng đắn và hiệu quả để chống lãng phí, tiêu cực và các hành động tham ô công quỹ. Thứ hai, đặc điểm của việc lựa chọn giữa phương pháp quản lý và công cụ quản lý ngân sách của đơn vị: Nếu phương pháp tổ chức và quản lý có ưu 9 thế là bảo đảm tập trung và linh hoạt theo nguyên lý duy nhất thì hạn chế của tổ chức có quyền là giới hạn của sự tổ chức thực hiện tự chủ của các cơ quan hành chính và tổ chức quản lý ngân sách cấp xã.
Mặt khác, mặc dù phương pháp hành chính và quản lý ngân sách có ưu thế là nghiêng về tính tự chủ và linh hoạt song cũng có khuyết điểm là thiếu tính tập trung và thống nhất để tổ chức thực hiện ngân sách Nhà nước theo đến cùng một đích. Vì vậy, để quản lý ngân sách Nhà nước hiệu quả căn cứ theo đặc điểm của hoạt động kinh tế ngân sách có thể sử dụng phương pháp nọ hay phương pháp kia như phương pháp chủ đạo trên cơ sở chung là cần vận dụng linh hoạt và phối hợp nhuần nhuyễn giữa phương pháp và công cụ quản lý. Ngoài ra cũng phải chú ý kỹ các phương pháp và hình thức nhằm bảo đảm tính tập trung và thống nhất. Đó là những cách thức tổ chức và quản lý, công cụ pháp luật để quản lý và giám sát.
Đây cũng là đặc điểm cơ bản của quản lý ngân sách nhà nước. Thứ ba, đặc điểm của quản lý nội dung vật chất của ngân sách nhà nước: Nội dung vật chất của ngân sách nhà nước là tổng nguồn tài chính của công quỹ. Các quỹ tài chính tuy không xuất hiện dưới dạng tiền hoặc tài sản, nhưng tổng số những nguồn tài chính này là biểu thị của giá trị sử dụng và là biểu thị của một phần tài sản vật chất của xã hội. Điều ấy còn đặc biệt và cấp thiết hơn nữa bởi vì tổng nguồn lực tài chính của quỹ nhà nước là một phần trong tổng nguồn lực tài chính của cả xã hội.
Do đó, cơ quan quản lý ngân sách cấp huyện ngoài quản lý những nguồn tài chính sẵn có kể cả dưới dạng tiền và tài sản còn cần quản lý chặt chẽ những biến động của tổng nguồn ngân sách nhà nước. Nguyên tắc cơ bản về quản lý ngân sách xã 1. Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Nguyên tắc tập trung yêu cầu: đối với hoạt động NS, một mặt, phải đảm bảo sự thống nhất ý chí và quyền lợi trong sử dụng và phân phối NS nhằm có được các sản phẩm và dịch vụ công có tính quốc gia. Mặt khác, nó phải phát huy sự tự chủ và sáng tạo của chính quyền, từng tổ chức và công 10 dân đối với việc xử lý những vấn đề cần thiết, đối với từng trường hợp và cơ sở nhất định.
Tập trung ở đây không phải là độc đoán, chuyên quyền mà lại trên cơ sở thực hiện dân chủ thật sự trong tổ chức hoạt động NS của từng cấp chính quyền và mỗi cơ quan nhà nước các cấp. Nguyên tắc trên được thể hiện qua sự phân chia và phối kết hợp nhịp nhàng của từng đơn vị quản lý nhà nước để phân công nhiệm vụ tại tất cả ba bước của 13 chu trình NS. Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai có nghĩa là nói cho nhiều người hiểu, không giấu kín. Minh bạch là để tất cả mọi việc trở nên minh bạch một cách dễ đọc và hiểu, không thể nào lừa dối nhau được.
Quản lý NS yêu cầu sự công khai và minh bạch hoá bắt nguồn từ tính yêu cầu chính đáng của người dân với vai trò là chủ thể nộp ngân sách cho Nhà nước. Việc Nhà nước có chịu trách nhiệm trước nhân dân trong thu và quản lý những khoản thu tuỳ thuộc phần lớn vào sự công khai của NS. Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Với cương vị là người được nhân dân "uỷ thác" quản lý quá trình phân bổ ngân sách nên Nhà nước cũng có trách nhiệm đối với nhân dân trên toàn thể tiến trình quản lí NS, kể cả tình hình thu, chi NS. Tính chịu trách nhiệm bao hàm chịu trách nhiệm có tính chất nội bộ và chịu trách nhiệm đối với bên ngoài.
Chịu trách nhiệm nội bộ của quản lý NS gồm chịu trách nhiệm của cấp dưới với cấp trên hoặc với người phụ trách; kiểm soát NS trong nội bộ Nhà nước. Chịu trách nhiệm ra bên ngoài cần đề cập rõ tại đây là tính chịu trách nhiệm của mỗi cấp, ngành với nhân dân - người nộp ngân sách hay là chủ thể được hưởng thụ các dịch vụ y tế và giáo dục. Nâng cao tính chịu trách nhiệm đối với bên ngoài là bắt buộc một khi nhà nước đẩy mạnh chi phí kế hoạch hoá nhằm gia tăng chủ động trong quản lí NS đối với mỗi cơ quan, sở, ngành hay đơn vị. Điều này cũng được nêu cụ thể trong Bộ luật NS của Việt Nam.