CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về ngân sách Nhà nước 1. Ngân sách Nhà nước Thuật ngữ “ngân sách Nhà nước” được sử dụng phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội trên thế giới. Song quan niệm về ngân sách Nhà nước lại chưa nhất quán, người ta đã đưa ra nhiều luận điểm về ngân sách Nhà nước (NSNN) tùy theo các trường phái và thuộc các lĩnh vực nghiên cứu: Quan niệm thứ nhất: Ngân sách Nhà nước là bản dự trù thu - chi tài chính trong một khoảng thời gian nhất định của Nhà nước, thường là một năm.
Quan niệm này đúng về mặt hình thức, đã mô tả mặt thực thể vật chất của NSNN; tuy nhiên chưa thể hiện được vị trí của NSNN. Quan niệm thứ hai: Ngân sách Nhà nước là nguồn tiền tập trung của Nhà nước, là kế hoạch cơ bản về tài chính của Nhà nước. Quan niệm này đã mô tả mặt cụ thể, mặt vật chất của NSNN đồng thời thể hiện vị trí NSNN so với các quỹ tiền tệ khác. Tuy nhiên, quan điểm này cũng chưa thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN.
Quan niệm thứ ba: Ngân sách Nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. Quan điểm này đã nêu bật được NSNN chứa đựng các quan hệ kinh tế, tuy nhiên lại không nói lên được thực thể vật chất NSNN là gì. Khoản 14, Điều 4 của Luật NSNN năm 2015 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 25 tháng 06 năm 2015 đã đưa ra khái niệm NSNN: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Các khái niệm và định nghĩa trên về NSNN chỉ mới đưa ra hình thức hoạt động của NSNN và tính chất pháp lý của nó.
Tuy nhiên các nhìn nhận như trên là chưa đầy đủ về mặt xác định khái niệm và về mặt tìm hiểu bản chất của NSNN. Khái niệm NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN. 9 Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Hoạt động của NSNN được thể hiện qua hình thức thu, chi của Nhà nước.
Trong thực tế hoạt động các hình thức thu, chi của NSNN phong phú và đa dạng, nhưng nó không hề mang tính tự phát hay nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước mà chúng bị ràng buộc bởi những nội dung chặt chẽ bên trong. Các khoản thu NSNN hầu hết đều mang tính chất bắt buộc, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát không hoàn trả một cách trực tiếp. Xét về thực thể vật chất: NSNN bao gồm những nguồn thu và những khoản chi cụ thể được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước; các khoản chi lại được xuất ra từ quỹ tiền tệ tập trung ấy.
Xét về nội dung kinh tế: Các khoản thu - chi của NSNN đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể hoạt động trong các lĩnh vực của nền kinh tế - xã hội, bao gồm: - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư thông qua các khoản thuế, phí, lệ phí, đồng thời các hộ dân lại nhận từ ngân sách nhà nước những khoản trợ cấp xã hội theo chính sách quy định. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế: Doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nước, Nhà nước cấp phát kinh phí để giúp tài trợ vốn, phát triển kinh tế của doanh nghiệp. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức tài chính: Nhà nước thực hiện phát hành các loại chứng khoán như tín phiếu, trái phiếu. nhằm mục đích huy động vốn của tất cả các chủ thể trong nước.
- Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội thông qua việc cấp kinh phí cho các đơn vị thực hiện các hoạt động văn hóa, thể thao, giáo dục đào tạo, y tế, an sinh xã hội. nhằm phát triển kinh tế xã hội theo hướng bền vững. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Quốc gia và các tổ chức quốc tế thông qua các hoạt động tài trợ hay viện trợ nhân đạo, đầu tư nước ngoài, vay, cho vay. Từ các phân tích trên có thể đưa ra khái niệm cơ bản về NSNN như sau: NSNN là bản tổng hợp dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước, nó phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tài 10 chính đó của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên cơ sở luật định.
Ngân sách Nhà nước có thể thâm hụt hoặc thặng dư. Thâm hụt ngân sách Nhà nước là tình trạng các khoản chi của ngân sách lớn hơn các khoản thu ngân sách Nhà nước, phần chênh lệch chính là thâm hụt ngân sách. Đặc điểm của ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước vừa là nguồn kinh phí để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để quản lý, điều hành nền kinh tế và hỗ trợ các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: Việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN phải gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị và được Nhà nước tiến hành trên cơ sở luật định. NSNN là một Bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể trong đó được thiết lập dựa vào hệ thống các luật liên quan như Hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một luật do Quốc hội ban hành và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải thi hành.
Mặt khác, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và chứa đựng các lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư. NSNN là một bản dự toán thu - chi; các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các chỉ tiêu quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu - chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ.
Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì như vậy, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia.
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính Nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài 11 chính và tài chính cá nhân. Trong đó tài chính Nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia, tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tài chính Nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính, chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. Ngân sách được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội. NSNN được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, luật và nhân dân. Chức năng, vai trò của ngân sách Nhà nước Chức năng của NSNN: Trong sự vận hành và phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, với những diễn biến kinh tế, vai trò của Nhà nước được thay đổi, thì chức năng của ngân sách Nhà nước cũng cần được điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới.
Cùng với các công cụ khác của Nhà nước, ngân sách là một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát và giảm thất nghiệp. Với các chức năng sau: Chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội: Để tạo lập và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, thông qua các biện pháp thu, chi và quản lý ngân sách Nhà nước; Nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế và khu vực tư nhân. Chức năng phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế bớt sự phân hoá xã hội, sự bất bình đẳng về thu nhập đảm bảo sự công bằng, làm cho nguồn thu nhập xã hội được sử dụng một cách kịp thời, hiệu quả. Thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu, Nhà nước sẽ thực hiện được các mục tiêu trên.
Chức năng điều chỉnh kinh tế: Chính sách ngân sách nhà nước là một bộ phận 12 không thể tách rời của chính sách kinh tế - xã hội. Khi nền kinh tế suy thoái, lúc đó thường dùng chính sách tài khoá kích cầu bằng cách giảm thuế hoặc tăng chi tiêu công, từ đó làm tăng khối lượng sản xuất xã hội.