CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ðỀ VỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH HUYỆN 1. TỔNG QUAN VỀ CHI NGÂN SÁCH VÀ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH HUYỆN 1. Một số khái niệm Ngân sách nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước ñược dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất ñịnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh ñể bảo ñảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. “Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo ñảm hoạt ñộng của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt ñộng của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo ñảm quốc phòng, an ninh” [12, tr 1].
Quản lý NSNN là một nội dung trọng yếu của quản lý tài chính, do Nhà nước ñiều hành và là một mặt của quản lý kinh tế - xã hội quan trọng, do ñó trong quản lý NSNN cần ñược nhận thức ñầy ñủ. Chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước ñược Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt ñộng tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước. ðối tượng của quản lý NSNN là các hoạt ñộng của NSNN.
Nói cụ thể hơn ñó là các hoạt ñộng thu, chi bằng tiền của NSNN. Trong quản lý NSNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau như: Phương pháp tổ chức: ñược sử dụng ñể thực hiện ý ñồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt ñộng của NSNN theo những khuôn 12 mẫu ñã ñịnh và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt ñộng ñó của quản lý NSNN. Phương pháp hành chính: ñược sử dụng khi các chủ thể quản lý NSNN muốn các yêu cầu của mình phải ñược các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô ñiều kiện. ðó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.
Phương pháp kinh tế: ñược sử dụng thông qua việc dùng các ñòn bẩy kinh tế ñể kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác ñộng tới các tổ chức và cá nhân ñang tổ chức các hoạt ñộng quản lý NSNN. Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý NSNN: ñược sử dụng ñể quản lý và ñiều hành các hoạt ñộng quản lý NSNN ñược xem như một loại công cụ quản lý có vai trò ñặc biệt quan trọng. Công cụ pháp luật ñược sử dụng thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính, các chế ñộ quản lý tài chính, kế toán, thống kê, các ñịnh mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN,… Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác ñược sử dụng trong quản lý NSNN như: các ñòn bẩy kinh tế, tài chính; kiểm tra, thanh tra; các tiêu chí ñánh giá hiệu quả quản lý NSNN. Mỗi công cụ kể trên có ñặc ñiểm khác nhau và ñược sử dụng khác nhau nhưng ñều nhằm cùng một hướng là thúc ñẩy nâng cao hiệu quả quản lý NSNN.
Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý NSNN như sau: Quản lý NSNN là hoạt ñộng của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ ñịnh các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý ñể tác ñộng và ñiều khiển hoạt ñộng của NSNN nhằm ñạt ñược các mục tiêu ñã ñịnh. Quản lý NSNN thực chất là quản lý thu, chi NSNN và cân ñối hệ thống NSNN. Quản lý thu NSNN là việc nhà nước dùng quyền lực của mình ñể tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa 13 mãn các chi tiêu của Nhà nước. Quản lý chi thường xuyên ngân sách là việc áp dụng các biện pháp thực hiện tốt khâu quản lý ñịnh mức, lập dự toán chi thường xuyên cho các ñơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước và quyết toán chi thường xuyên NSNN hằng năm.
Quản lý chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm ñảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc ñã ñược xác lập. Về phương diện pháp lý, thu NSNN bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy ñộng vào NS ñể thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của xã hội. Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính ñã ñược tập trung vào NSNN và ñưa chúng ñến mục ñích sử dụng. Do ñó, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các ñịnh hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt ñộng và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước.
Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN ñể hình thành các loại quỹ trước khi ñưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN là các loại quỹ ñã ñược hình thành trước khi ñưa vào sử dụng. Ngân sách huyện là quỹ tiền tệ tập trung của huyện ñược hình thành bằng các nguồn thu và ñảm bảo các khoản chi trong phạm vi huyện [12, Bộ tài chính ]. Ngân sách huyện thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi ñịa bàn huyện; ñó là mối quan hệ giữa ngân sách với các tổ chức, cá nhân trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực kinh tế của huyện.
Ngân sách cấp huyện không có bội chi ngân sách. Ngân sách huyện có vai trò rất quan trọng trong hoạt ñộng KTXH, an ninh, quốc phòng. Ngân sách huyện là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong việc ổn ñịnh, phát triển KT-XH trên ñịa bàn. 14 Chi thường xuyên ngân sách huyện là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước cấp huyện nhằm trang trải những nhu cầu của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội thuộc khu vực công tại một huyện, qua ñó thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước ở các hoạt ñộng sự nghiệp kinh tế, giáo dục và ñào tạo, y tế, văn hóa, xã hội, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ môi trường và các hoạt ñộng sự nghiệp khác trên phạm vi huyện ñó.
ðặc ñiểm Các hoạt ñộng tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết ñịnh mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN. Các hoạt ñộng thu, chi NSNN ñều ñược tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất ñịnh. ðó là các Luật thuế, các chế ñộ thu, chế ñộ, tiêu chuẩn ñịnh mức chi tiêu…do nhà nước ban hành.
Việc dựa trên cơ sở pháp luật ñể tổ chức các hoạt ñộng thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt ñộng của NSNN ñược tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác ñộng tới mọi chủ thể kinh tế, xã hội. Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và ñược hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong ñó thuế là hình thức thu phổ biến. Sau các hoạt ñộng thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Xuất phát từ ñặc ñiểm trên, NSNN nổi lên 2 ñặc trưng cơ bản ñó là: 15 Một là, tính cưỡng chế, tức là các khoản thu có tính bắt buộc ñược quy ñịnh bởi pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế và phí), các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật.
Hai là, tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không ñược hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay). Ngân sách huyện thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi ñịa bàn huyện, ñó là mối quan hệ giữa ngân sách với các tổ chức, cá nhân trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực kinh tế của huyện, ngân sách cấp huyện không có bội chi ngân sách. Quản lý ngân sách huyện là quản lý toàn bộ các khoản thu, chi NSNN cấp huyện hàng năm qua các khâu: Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và kiểm tra, thanh tra NSNN huyện. ðại bộ phận các khoản chi thường xuyên từ NSNN ñều mang tính ổn ñịnh và có tính chu kỳ trong một khoảng thời gian hàng tháng, hàng quý, hàng năm.
Các khoản chi thường xuyên phần lớn nhằm mục ñích tiêu dùng. Hầu hết các khoản chi thường xuyên nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính, hoạt ñộng sự nghiệp, về an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội và các hoạt ñộng xã hội khác do Nhà nước tổ chức. Các hoạt ñộng này hầu như không trực tiếp tạo ra của cải vật chất, tuy nhiên những khoản chi thường xuyên lại có tác dụng quan trọng ñối với phát triển kinh tế vì nó tạo ra một môi trường kinh tế ổn ñịnh, nâng cao chất lượng lao ñộng thông qua các khoản chi cho giáo dục ñào tạo. Phạm vi và mức ñộ chi thường xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước và việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ, vì phần lớn các khoản chi thường xuyên nhằm duy trì hoạt ñộng bình thường, hiệu quả của bộ máy quản lý Nhà nước.
16 Nguồn lực tài chính trang trải cho các khoản chi thường xuyên ñược phân bổ tương ñối ñều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý và giữa các năm trong kỳ kế hoạch. Việc sử dụng kinh phí thường xuyên ñược thực hiện thông qua hai hình thức cấp phát thanh toán và cấp tạm ứng. Cũng như các khoản chi khác của NSNN, việc sử dụng kinh phí thường xuyên phải ñúng mục ñích, tiết kiệm và có hiệu quả. Chi thường xuyên chủ yếu chi cho con người, sự việc nên nó không làm tăng thêm tài sản hữu hình của Quốc gia.
Hiệu quả của chi thường xuyên không thể ñánh giá, xác ñịnh cụ thể như chi cho ñầu tư phát triển.