Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận quản lý ngân sách Nhà nước cấp huyện 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Ngân sách nhà nước Hiện nay có nhiều quan điểm và định nghĩa khác nhau về NSNN.
Mỗi giai đoạn lịch sử, mỗi thời kỳ lại có những khái niệm NSNN khác nhau, ngoài ra khái niệm về NSNN còn phụ thuộc vào quan điểm, mục đích nghiên cứu, nhưng xét về hình thức biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm. Về phương diện kinh tế: Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì NSNN là một văn kiện tài chính trong đó mô tả các khoản thu, chi của chính phủ được thiết lập hàng năm. Từ điển bách khoa toàn thư về kinh tế của Pháp định nghĩa: “NSNN là văn kiện được Nghị viện hoặc hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính của một tổ chức công hoặc khu vực tư được dự kiến và cho phép”. Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng của Viện nghiên cứu Tài chính (1996) cho rằng: “NSNN được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (thu tiền vào) và chỉ tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm).
Dương Đăng Chinh & Phạm Văn Khoan (2009) cho rằng: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định”. Qua đó có thể thấy ngân sách Nhà nước, trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Xét từ góc độ này, ngân sách Nhà nước được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc 5 gia, được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thường là một năm. Từ những định nghĩa này cho thấy NSNN có hai yếu tố: Một là, ngân sách Nhà nước là bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc gia.
Do đó phải được quốc hội, với tư cách là người đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trước khi chính phủ đem ra thi hành trên thực tế. Hơn thế nữa, quốc hội còn là người giám sát chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc. Hai là, ngân sách Nhà nước chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 hàng năm. Khoảng thời gian này được pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toán ngân sách nhà nước và được gọi là “năm ngân sách” hay “tài khóa”, thực chất là niên độ ngân sách.
Ở nước ta, việc soạn thảo dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm được chủ trì bởi Bộ tài chính cùng sự phối hợp, hỗ trợ của một số cơ quan nhà nước khác có liên quan như Bộ kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Ủy ban ngân sách của Quốc hội,… Các cơ quan này, mặc dù có chức năng nhiệm vụ chuyên môn khác nhau do pháp luật quy định nhưng khi tham gia vào quá trình soạn thảo ngân sách Nhà nước thì đều có chung nhiệm vụ là xây dựng một dự toán ngân sách thăng bằng, có tính khả thi và hiệu quả nhất. Về phương diện pháp lý: Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách Nhà nước còn là một khái niệm pháp lý. Khái niệm này hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan trọng như mối tương quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng như sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách [1] 6 Theo Luật NSNN (2015) thì NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước cấp huyện Ngân sách Nhà nước cấp huyện là một bộ phận cấu thành của NSNN, do đó nó phản ánh các mối quan hệ giữa ngân sách cấp huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong quá trình phân bổ, sử dụng của cải xã hội.
Ngân sách huyện là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Ngân sách huyện là toàn bộ các khoản thu, chi được quy định đưa vào dự toán trong một năm do HĐND huyện quyết định và giao cho UBND huyện tổ chức chấp hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện [26]. Quản lý ngân sách Nhà nước cấp huyện Quản lý NSNN là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát các hoạt động thu chi từ quỹ NSNN nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Quản lý NSNN cấp huyện là hoạt động của các chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều chỉnh hoạt động của ngân sách cấp huyện nhằm đạt mục tiêu đã định.
Nội dung quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện bao gồm: Quản lý thu ngân sách nhà nước cấp huyện, quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện, cân đối NSNN cấp huyện.2 Đặc điểm và vai trò của ngân sách Nhà nước cấp huyện 1. Đặc điểm của ngân sách Nhà nước cấp huyện Ngân sách Nhà nước cấp huyện có một số đặc điểm như sau: - Về mặt nội dung: Các khoản thu ngân sách nhà nước cấp huyện được tập trung để hình thành quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của cấp huyện. Nguồn thu ngân sách của cấp huyện được thực hiện từ cơ sở và được phân chia theo tỷ lệ % (tỉnh, huyện, xã) đã được quy định trong Nghị quyết của HĐND tỉnh. Chi ngân sách Nhà nước cấp huyện là việc phân phối và 7 sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cấp huyện.
- Về mặt pháp lý: Việc tạo lập và sử dụng NSNN cấp huyện được tiến hành trên cơ sở những quy định pháp luật. NSNN cấp huyện là một bộ phận tài chính quan trọng, ngoài các khoản chi lương và các khoản mang tính chất lương, còn phải bố trí kinh phí hoạt động thường xuyên cho các cơ quan đơn vị, kinh phí này được phân bổ theo định mức hoặc khoán tùy vào đặc thù và tính chất của từng cơ quan, đơn vị (tự chủ hay không tự chủ hoặc tự chủ một phần, đơn vị sự nghiệp có thu hay không có thu…). Việc thực hiện phân bổ kinh phí được thực hiện theo Nghị quyết HĐND tỉnh và được HĐND huyện phê duyệt thông qua. - Về mặt thời gian: Các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong một năm.
Tính theo năm ngân sách, được thể hiện qua quá trình thực hiện nhiệm vụ thu - chi; Năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. - Về mục đích: Nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cấp huyện. Việc thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính chủ yếu qua thuế và các khoản thu phí, lệ phí. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, cấp huyện sử dụng quỹ ngân sách này cùng với nguồn kinh phí bổ sung của ngân sách tỉnh để tiến hành phân bổ kinh phí cho các cơ quan, đơn vị, các hội và các đoàn thể chính trị nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và phát triển kinh tế - xã hội của huyện, bảo đảm quốc phòng, an ninh.
Vai trò của ngân sách Nhà nước cấp huyện Từ định nghĩa NSNN cấp huyện có thể thấy bộ phận ngân sách Nhà nước này có vai trò hết sức quan trọng trong đảm bảo an ninh trật tự và phát triển kinh tế - xã hội. Cụ thể vài trò của NSNN cấp huyện được thể hiện trên những khía cạnh sau: Một là, ngân sách Nhà nước cấp huyện đảm bảo thực hiện vai trò Nhà nước, bảo vệ quốc phòng và an ninh trật tự cấp huyện. Là một cấp chính quyền nên Huyện cũng tổ chức ra cho mình một hệ thống các cơ quan, đoàn thể hành chính nhằm thực hiện các chức năng và quyền hạn Nhà nước. Điều đó cũng có nghĩa là để cho các cơ quan đoàn thể đó hoạt động được cần phải có một quỹ tài chính tập trung đó là NS 8 huyện.
NS huyện cũng tạo cho mình một vị thế nhất định nhằm chủ động trong việc thực hiện chức năng Nhà nước ở địa phương. Tùy theo phạm vi địa lý, tình hình kinh tế xã hội trên từng huyện mà nhu cầu đảm bảo này là khác nhau. Trong các chức năng của Nhà nước, chức năng đảm bảo trật tự an ninh, quốc phòng đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Để đảm bảo chức năng đặc biệt quan trọng này, NS huyện cần phải có kế hoạch cụ thể, chi tiết, có các khoản dự phòng hợp lý.
Hai là, ngân sách Nhà nước cấp huyện là công cụ thúc đẩy, phát triển ổn định kinh tế. Để thực hiện tốt chiến lược kinh tế - tài chính của cấp Trung ương, cấp tỉnh thì cấp huyện cần phải sử dụng các công cụ có sẵn của mình để điều tiết, địnhhướng. Sẽ không có một cơ cấu kinh tế ổn định và phát triển nếu không có NS làm công cụ. Các huyện phải căn cứ vào thế mạnh của địa phương mình để định hướng, hình thành cơ cấu kinh tế, kích thích phát triển.
Đồng thời các huyện phải cung cấp kinh phí, vốn đầu tư, hỗ trợ về cơ sở hạ tầng, tạo môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động. Ba là, ngân sách Nhà nước cấp huyện là phương tiện bù đắp khiếm khuyết thị trường, đảm bảo công bằng xã hội. Đây là vai trò không thể thiếu đối với NS mỗi quốc gia. Nó có tác dụng xoa dịu nền kinh tế thị trường.