Chương 1. Những vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách hiện nay. Thực trạng pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở Việt Nam hiện nay. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở Việt Nam.
6 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NHÀ NƢỚC NGOÀI NGÂN SÁCH 1. Những vấn đề lý luận về quỹ tài chính nhà nƣớc ngoài ngân sách 1. Khái niệm quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Quỹ này có vị trí vô cùng quan trọng đối với bất cứ một quốc gia nào, bởi nó đóng vai trò duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện đáp ứng cho các mục tiêu về kinh tế cũng như xã hội.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, để hỗ trợ cho NSNN, các quốc gia trên thế giới cũng tạo lập thêm các QTCNNS, các quỹ này hướng tới việc giải quyết rất nhiều vấn đề trong nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như chăm sóc sức khỏe, ASXH, giao thông, hưu trí… Từ đó, có thể hiểu QTCNNS là tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập, có nguồn thu theo quy định của pháp luật, nhằm mục đích tập trung nguồn lực tài chính để thực hiện những nhiệm vụ chi xác định mà không phải chi theo các khoản mục của NSNN. Như vậy, tiêu chí để xác định QTCNNS là: Thứ nhất, QTCNNS là quỹ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập mà hiện nay chủ yếu là các cơ quan hành pháp. Nhà nước chính là thực thể quyết định thành lập cũng như quản lý các QTCNNS. Những QTCNNS ở Trung ương được thành lập để sử dụng cho những mục tiêu chung, những mục tiêu mang tính vĩ mô.
Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước ở địa phương sẽ quyết định thành lập và quản lý những QTCNNS ở địa phương nhằm đáp ứng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Thực tế, đây chính là đặc điểm quan trọng để phân biệt các QTCNNS với các quỹ tài chính khác như NSNN hay các quỹ được thành lập bởi các tổ chức, cá nhân khác trong xã hội (thường là các quỹ được thành lập vì mục đích cộng đồng được gọi là quỹ xã hội). Thứ hai, các QTCNNS có nguồn thu do NSNN hỗ trợ hoặc nguồn thu theo quy định của pháp luật. Trên thực tế thì không có sự thống nhất đối với các nguồn hình thành nên QTCNNS.
Nguồn hình thành nên các quỹ này có thể đến từ NSNN, có thể đến từ những nguồn khác như từ những khoản thu phí bắt buộc… Cùng với đó, cơ cấu nguồn tài chính của mỗi quỹ là không giống nhau, có những quỹ luôn nhận được sự hỗ trợ lớn từ NSNN như các quỹ thuộc nhóm quỹ dự phòng, có những quỹ có phần lớn vốn điều lệ đến từ sự đóng góp của các tổ chức cá nhân trong xã hội như các QTCNNS 7 thuộc nhóm quỹ ASXH. Do vậy, có thể khẳng định tại các QTCNNS cơ cấu nguồn lực tài chính của mỗi nhóm là khác nhau cũng như mức hỗ trợ từ NSNN cho mỗi quỹ là không giống nhau. Thứ ba, QTCNNS sử dụng nguồn thu cho những nhiệm vụ chi nhất định ngoài dự toán NSNN. Suy cho cùng, việc thành lập và quản lý các QTCNNS để hướng tới việc giải quyết những vấn đề phát sinh của kinh tế xã hội mà không có trong dự toán NSNN.
Những QTCNNS sẽ hỗ trợ NSNN giải quyết những bất thường nảy sinh trong nền kinh tế. Chính vì mục tiêu ra đời là nhằm giải quyết những biến động bất thường của nền kinh tế, xã hội nên trên thực tế, thời gian tồn tại của các quỹ ngoài ngân sách mang tính thời điểm, tùy thuộc vào sự tồn tại của các tình huống và các sự kiện đòi hỏi Nhà nước phải tập trung nguồn lực để giải quyết. Phân loại các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách Hiện nay, với vai trò quan trọng của mình đối với nền kinh tế cũng đối với sự bình ổn xã hội, các QTCNNS đang chiếm một số lượng lớn với lượng vốn không nhỏ. Bởi vậy, việc phân loại các quỹ này cũng có ý nghĩa rất quan trọng đối với hoạt động quản lý các nguồn lực tài chính của Nhà nước.
Trên cơ sở mục đích hình thành, có thể phân loại quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thành 03 nhóm: (i) Nhóm quỹ dự trữ của Nhà nước: Các quỹ thuộc nhóm này thực hiện chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro, bất trắc của kinh tế - xã hội (như thiên tai, dịch bệnh, biến động của thị trường.), cơ chế tài chính có độ linh hoạt cao. Các quỹ dự trữ có nguồn tài chính chủ yếu do ngân sách nhà nước cấp, có kế hoạch hoạt động dài hạn và được quản lý theo nguyên tắc tập trung thống nhất để đảm bảo Nhà nước tập trung nguồn lực đối với những bất trắc xảy ra. (ii) Nhóm quỹ thực hiện một số mục tiêu an sinh xã hội là những quỹ có cơ chế quản lý tài chính là đảm bảo thu - chi đúng chế độ, chính sách của Nhà nước, đúng mục tiêu của quỹ và đảm bảo cân đối giữa nguồn thu và các khoản chi. Hầu hết các khoản chi của quỹ đều không có khả năng thu hồi và là các khoản trợ cấp cho các đối tượng được hưởng lợi từ mục tiêu hoạt động của quỹ.
(iii) Nhóm quỹ có tính chất hỗ trợ các hoạt động kinh tế - xã hội gồm các quỹ có đặc trưng là hoạt động có tính chất thu hồi vốn gốc và lãi suất ưu đãi thường chiếm tỷ trọng lớn. Do vậy, việc huy động nguồn vốn nhàn rỗi trong nền kinh tế là rất quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn của quỹ. Vai trò của quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách Nhìn chung, các QTCNNS đóng một vai trò vô cùng quan trọng đối với kinh tế - xã hội. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có QTCNNS.
Những quỹ này được thành lập chủ yếu trong các lĩnh vực như: y tế, ASXH, giao thông, môi trường, phát triển khoa học, khắc phục những rủi ro cua thiên tai…Như vậy, việc thành lập các QTCNNS sẽ góp phần thu hút thêm những nguồn lực trong nước cũng như ngoài nước và cũng phần nào chia sẻ và làm giảm bớt gánh nặng tài chính cho NSNN. Ở Việt Nam, tầm quan trọng của các QTCNNS cũng vô cùng lớn đối với những nhiệm vụ chính trị - xã hội, những vấn đề cấp bách phát sinh mà nếu dựa vào NSNN thì sẽ khó cho việc sử dụng NSNN vào mục tiêu đã định. Do đó, việc thành lập những QTCNNS là điều hết sức cần thiết. Mặt khác, các QTCNNS được thành lập hướng đến các mục tiêu ASXH như BHXH, BHYT, hỗ trợ người nghèo… cũng thu hút thêm sự đóng góp từ nhiều nguồn lực trong xã hội, qua đó giảm bớt sự bao cấp từ NSNN cũng như chia sẻ gánh nặng tài chính giữa người dân, doanh nghiệp và Nhà nước.
Nói cách khác, việc tạo lập các QTCNNS đã góp phần tạo ra những công cụ tài chính năng động hướng tới việc đa dạng hóa nguồn lực tài chính phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, sau đó phân bổ lại những nguồn lực tài chính một cách chuẩn xác và có hiệu quả hơn. Bên cạnh đó, với sự ra đời và tồn tại của các QTCNNS, Nhà nước có thêm công cụ để có thể gia tăng nguồn lực tài chính, khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường. Ví dụ như thông qua hoạt động của Quỹ bình ổn giá, Quỹ bình ổn giá xăng dầu…thì giá cả của những loại hàng hóa thiết yếu sẽ được đảm bảo bình ổn, hay Quỹ xóa đói giảm nghèo…sẽ đảm bảo hạn chế khoảng cách giàu nghèo trong xã hội, qua đó góp phần đảm bảo công bằng xã hội. Những vấn đề lý luận của pháp luật về quỹ tài chính nhà nƣớc ngoài ngân sách 1.
Khái niệm pháp luật về quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách QTCNNS là dạng quỹ tài chính rất đặc biệt. Những quỹ này thường được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau. Do đó, việc ghi nhận những nguyên tắc pháp lý đối với QTCNNS là điều hết sức cần thiết. Trên thực tế, những nguyên tắc, những quy định pháp luật sẽ đóng vai trò tư tưởng chỉ đạo trong quá trình quản lý, sử dụng các QTCNNS.
Thực tiễn những năm qua việc quản lý, sử dụng các QTCNNS có hiệu quả 9 chưa cao15 và cũng đã bộc lộ những hạn chế, bất hợp lý và chưa phù hợp với thực tiễn Việt nam cũng như thông lệ quốc tế16. Việc theo dõi, báo cáo tình hình thành lập, quản lý, sử dụng các QTCNNS còn nhiều hạn chế; nhiều QTCNNS chưa thực hiện chuẩn mực việc huy động các nguồn lực đảm bảo cho hoạt động của quỹ, lãng phí nguồn lực NSNN và chưa thực hiện tốt mục tiêu thành lập quỹ. Vì vậy, việc Nhà nước tạo ra hành lang pháp lý để điều chỉnh hoạt của các QTCNNS là điều hết sức cần thiết và không thể thiếu. Đây chính là công cụ hữu hiệu nhất để có thể đảm bảo các nguồn lực trong xã hội được sử dụng một cách thực sự hiệu quả, an toàn, đúng mục đích Như một điều tất yếu, các QTCNNS ra đời và tồn tại nhằm hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo công bằng xã hội cũng như khắc phục những bất cập, hạn chế mà nền kinh tế thị trường mang lại.
Như vậy, với tầm quan trọng của các QTCNNS thì pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý cũng như sử dụng các QTCNNS cũng đóng vai trò rất quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công. Nhận thức được vai trò của các QTCNNS, mỗi quốc gia đã đưa ra nhiều chính sách và ban hành nhiều văn bản pháp luật hướng tới việc thành lập, quản lý, sử dụng các QTCNNS. Trong tình hình hiện nay ở Việt Nam, khuôn khổ pháp lý điều chỉnh về các QTCNNS chủ yếu được đề cập trong Luật NSNN 2015; Nghị định 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NSNN; Nghị quyết số 792/NQ- UBTVQH14 về một số nhiệm vụ và giải pháp đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng các QTCNNS cùng rất nhiều các văn bản QPPL quy định về thành lập, quản lý và sử dụng các QTCNNS.