Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách Nhà nƣớc cấp huyện. Chương 2: Thực trạng quản lý ngân sách Nhà nƣớc tại Huyện Phathum Phone, huyện Champasak, nƣớc CHDCND Lào Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động quản lý ngân sách Nhà nƣớc tại Huyện Phathum Phone, huyện Champasak, nƣớc CHDCND Lào 9 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN 1. Những vấn đề cơ bản ngân sách nhà nƣớc cấp huyện 1. Khái niệm Ngân sách nhà nước cấp huyện Trong lịch sử, thuật ngữ NSNN xuất hiện khi nhà nƣớc đã phát triển đến một giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tƣ, trong đó tài chính công đã trở nên cần thiết nhƣ một nhu cầu thiết yếu.
NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa – tiền tệ và đƣợc sử dụng nhƣ một công cụ thực hiện các chức năng của nhà nƣớc. Nhƣ vậy, NSNN – với ý nghĩa là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nƣớc, ra đời từ rất sớm gắn liền với sự hình thành của nhà nƣớc. Thuật ngữ NSNN đƣợc sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia. Trên thực tế, nhiều định nghĩa về NSNN đã đƣợc đƣa ra tùy thuộc vào các góc độ xem xét khác nhau: * Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế - Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì NSNN là một văn kiện tài chính trong đó mô tả các khoản thu, chi của chính phủ đƣợc thiết lập hàng năm.
- Từ điển bách khoa toàn thƣ về kinh tế của Pháp định nghĩa: “NSNN là văn kiện đƣợc Nghị viện hoặc hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính của khu vực công đƣợc dự kiến và cho phép”. - Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng (1996) của Viện nghiên cứu Tài chính cho rằng: “Ngân sách đƣợc hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (thu tiền vào) và chỉ tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định 10 (thƣờng là một năm)”. - Giáo trình lý thuyết tài chính – tiền tệ (Đại học Kinh tế quốc dân – 2016): “NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử. NSNN đƣợc đặc trƣng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu”.
- Giáo trình Quản lý tài chính công (Học viện Tài chính – 2009): “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính đƣợc huy động cho Nhà nƣớc và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc do Hiến pháp quy định”. Từ những định nghĩa trên có thể thấy NSNN, trƣớc hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Xét từ góc độ này, NSNN đƣợc hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, đƣợc cơ quan có thẩm quyền của nhà nƣớc quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thƣờng là một năm. Từ những định nghĩa này cho thấy NSNN chứa đựng hai yếu tố: Một là, NSNN là bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc gia.
Do đó phải đƣợc quốc hội, với tƣ cách là ngƣời đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trƣớc khi chính phủ đem ra thi hành trên thực tế. Hơn thế nữa, quốc hội còn là ngƣời giám sát chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc. Hai là, NSNN chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một năm 12 tháng. Khoảng thời gian này đƣợc pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toán NSNN và đƣợc gọi là “năm ngân sách” hay “tài khóa”, thực chất là niên độ ngân sách.
Ở nƣớc CHDCND Lào, việc soạn thảo dự toán NSNN hàng năm đƣợc chủ trì bởi Bộ tài chính cùng sự phối hợp, hỗ trợ của một số cơ quan nhà nƣớc khác có liên quan nhƣ Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Ngân hàng nhà nƣớc Lào, Ủy ban Kế hoạch, Tài chính và Kiểm toán của 11 Quốc hội,… Các cơ quan này, mặc dù có chức năng nhiệm vụ chuyên môn khác nhau do pháp luật quy định nhƣng khi tham gia vào quá trình soạn thảo NSNN thì đều có chung nhiệm vụ là xây dựng một dự toán ngân sách thăng bằng, có tính khả thi và hiệu quả nhất. * Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện pháp lý Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, NSNN còn là một khái niệm pháp lý. Khái niệm này hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan trọng nhƣ mối tƣơng quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng nhƣ sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách. Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 của nƣớc CHDCND Lào, sửa đổi bổ sung một số điều của Luật NSNN 2006 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2016-2017.
Đây là đạo Luật quan trọng trong hệ thống pháp luật về tài chính công ở Lào. Theo Luật này thì “NSNN là dự toán về thu - chi của nhà nước đã được Quốc hội thông qua hàng năm. NSNN là trung tâm của hệ thống tài chính quốc gia, là công cụ quản lý, điều tiết vĩ mô nhằm đảm bảo cho nền kinh tế - xã hội phát triển”. Về cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt đáng kể so với quan niệm về NSNN dƣới góc độ kinh tế, tuy vậy nhấn mạnh thêm một số khía cạnh về pháp lý: Thứ nhất, NSNN là do cơ quan lập pháp phê duyệt và đƣợc thực thi theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thƣờng; Thứ hai, hiệu lực về thời gian của NSNN bao giờ cũng đƣợc xác định trong một thời gian nhất định là một năm, trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thƣờng là vô thời hạn hay trong một thời gian rất dài.
Nhƣ vậy, về bản chất NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay nhà nƣớc để đáp ứng các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nƣớc. Về hình thức biểu hiện, đó là 12 các dự toán và quyết toán các khoản thu, chi trong quá trình trực hiện chức năng của nhà nƣớc trong một thời gian xác định. * Định nghĩa về ngân sách nhà nước cấp huyện: NSNN bao gồm ngân sách Trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng, trong đó ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách trong hệ thống NSNN. Theo quy định của pháp luật ở Lào, cũng tƣơng tự nhƣ ở Việt Nam, ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND).
Theo Hiến pháp 2015 của nƣớc CHDCND Lào, hệ thống hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong đó, hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho quyền và lợi ích nhân dân các bộ tộc Lào, là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, thực hiện vai trò xem xét việc thông qua các văn bản pháp luật quan trọng, giải quyết các vấn đề cơ sở địa phƣơng và theo dõi, kiểm tra hoạt động của các cơ quan chính quyền tại địa phƣơng. Ủy ban nhân dân là cơ quan quản lý nhà nƣớc tại địa phƣơng; chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ và Hội đồng nhân dân. Chính quyền địa phƣơng tại Lào đƣợc chia thành 3 cấp: Tỉnh, Huyện và Bản.
- Cấp tỉnh bao gồm: Tỉnh và Thủ đô. - Cấp huyện bao gồm: Huyện, Thị trấn, Thành phố - Cấp bản gồm: Bản Đứng đầu cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp tỉnh là Tỉnh trƣởng, Thủ đô là Đô trƣởng, cấp huyện là Huyện trƣởng, thành phố là Thành trƣởng, thị xã là Thị trƣởng, cấp bản là Trƣởng bản. Căn cứ vào hệ thống hành chính nhà nƣớc của Lào, hệ thống NSNN của Lào ở địa phƣơng cũng đƣợc phân chia tƣơng ứng, song không có ngân sách cấp bản (tƣơng đƣơng nhƣ cấp xã ở Việt Nam). Nhƣ vậy, ngân sách cấp huyện vừa là một cấp ngân sách, vừa là một đơn vị dự toán cuối cùng trong hệ thống NSNN của nƣớc CHDCND Lào.
13 Nhƣ vậy, có thể hiểu "Ngân sách cấp huyện là một bộ phận của NSNN do UBND cấp huyện xây dựng kế hoạch và do HĐND cùng cấp quyết định, giám sát thực hiện".2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước cấp huyện NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dƣỡng bộ máy Nhà nƣớc, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nƣớc quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. NSNN cấp huyện chứa đựng tất cả những đặc điểm của NSNN nói chung: - Việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nƣớc, đƣợc Nhà nƣớc tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. Luật NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể đƣợc thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan nhƣ Hiến pháp, các Luật thuế,… nhƣng mặt khác, bản thân Luật NSNN cũng đƣợc ban hành bởi Quốc hội và các chỉ tiêu ngân sách do Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ. - NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nƣớc và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng.