Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hà Nội sở hữu mạng lưới đê điều quy mô lớn nhất cả nước với tổng chiều dài hơn 626,124 km, trải rộng qua địa bàn của 26 trên tổng số 30 quận, huyện, thị xã cùng 223 xã, phường, thị trấn ven sông. Trong đó, tuyến đê hữu sông Hồng có 37,709 km được xếp hạng đê cấp đặc biệt, đóng vai trò phòng tuyến thủy lợi trọng yếu bảo vệ trung tâm chính trị, kinh tế của thủ đô với quy mô dân số hơn 7,82 triệu người. Mặc dù giữ vị thế chiến lược trong công tác phòng chống lụt bão, hệ thống đê điều Hà Nội đang chịu áp lực nặng nề từ tốc độ đô thị hóa nhanh chóng và các hiện tượng thời tiết cực đoan do biến đổi khí hậu. Thực trạng các phương tiện vận tải vượt tải trọng thiết kế 12 tấn lưu thông với mật độ dày đặc đã khiến mặt đê và thân đê nhanh chóng xuống cấp. Toàn thành phố hiện có 265 km kè bờ sông nhưng mới chỉ có 118,4 km được kiên cố hóa, vẫn còn 40 km kè có nguy cơ sạt lở cao và 4 km kè cũ đã hư hỏng nghiêm trọng chưa được xử lý đồng bộ.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng công tác quản lý dự án duy tu bảo dưỡng đê điều tại Hà Nội, nhận diện 6 nhóm yếu tố ảnh hưởng chủ chốt và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công trình phòng chống thiên tai. Phạm vi nghiên cứu bao quát các dự án do Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Hà Nội cùng Chi cục Đê điều và Phòng chống lụt bão quản lý, tập trung khảo sát thực địa tại 4 huyện trọng điểm gồm Ba Vì, Sóc Sơn, Đông Anh và Phú Xuyên trong khung thời gian từ tháng 9/2018 đến tháng 10/2019. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp luận cứ khoa học giúp các đơn vị quản lý tối ưu hóa chi phí, bảo đảm tiến độ thi công và bảo vệ an toàn cho khối tài sản tạo ra tổng sản phẩm trên địa bàn đạt hơn 709.014 tỷ đồng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình và Lý thuyết quản trị rủi ro hạ tầng thủy lợi phục vụ phát triển nông thôn bền vững. Quy trình quản lý dự án duy tu bảo dưỡng đê điều được chuẩn hóa qua 3 giai đoạn nền tảng: giai đoạn chuẩn bị đầu tư, giai đoạn thực hiện đầu tư và giai đoạn kết thúc xây dựng bàn giao đưa vào khai thác sử dụng. Đề tài vận dụng hệ thống khái niệm cốt lõi theo Luật Đê điều số 79/2006/QH11, xác định đê điều là hệ thống công trình phòng hộ bao gồm đê, kè bảo vệ đê, cống qua đê và các công trình phụ trợ, được phân chia từ cấp đặc biệt đến cấp V theo mức độ quan trọng.

Hoạt động duy tu bảo dưỡng được định nghĩa theo Thông tư liên tịch số 48/2009/TTLT-BTC-BNN là công tác sửa chữa thường xuyên, định kỳ nhằm khôi phục trạng thái làm việc an toàn của công trình mà không làm thay đổi quy mô, công năng ban đầu. Công tác quản lý chi phí, quản lý chất lượng và quản lý tiến độ thi công được đối chiếu theo các chuẩn mực quy định tại Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP và Nghị định số 32/2015/NĐ-CP. Tổng mức đầu tư dự án được kiểm soát thông qua 5 nhóm chi phí thành phần: chi phí xây lắp, chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn đầu tư xây dựng, chi phí khác và chi phí dự phòng phát sinh khối lượng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp linh hoạt giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ các báo cáo giám sát đầu tư hàng năm của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Hà Nội, niên giám thống kê giai đoạn 2015-2018 của Cục Thống kê thành phố Hà Nội và các quy hoạch phòng chống lũ lưu vực sông Hồng, sông Đáy theo Quyết định số 257/QĐ-TTg và Quyết định số 1821/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra chọn mẫu phân tầng với quy mô 120 mẫu khảo sát trực tiếp tại 4 huyện trọng điểm Ba Vì, Sóc Sơn, Đông Anh và Phú Xuyên. Cỡ mẫu bao gồm 40 cán bộ quản lý thuộc Sở, Ban Duy tu và các Hạt quản lý đê; 30 đại diện đơn vị tư vấn thiết kế và nhà thầu thi công xây lắp; cùng 50 hộ dân sinh sống tại các dải dân cư ven đê hưởng lợi trực tiếp từ công trình. Phương pháp chọn mẫu này bảo đảm thu thập đầy đủ góc nhìn đa chiều từ cơ quan ban hành chính sách, đơn vị trực tiếp thi công cho đến người dân thụ hưởng. Nghiên cứu sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ phần trăm và phương pháp chuyên gia nhằm phân tích sự sai lệch giữa kế hoạch phê duyệt và kết quả thực tế. Quá trình thu thập, xử lý và phân tích số liệu diễn ra xuyên suốt trong 14 tháng từ tháng 9/2018 đến tháng 10/2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô hệ thống đê điều của Hà Nội rất lớn nhưng tỷ lệ công trình được kiên cố hóa chưa tương xứng với yêu cầu an toàn. Thành phố quản lý 626,124 km đê và 265 km kè bờ sông, tuy nhiên mới chỉ có 118,4 km kè được đầu tư gia cố chống sạt lở (đạt tỷ lệ 44,68%), còn lại 40 km kè có nguy cơ sạt lở cao (chiếm 15,09%) và 4 km kè cũ đã hư hỏng nặng, đe dọa trực tiếp đến an toàn đê trong mùa mưa bão.

Thứ hai, công tác quản lý tiến độ và lựa chọn nhà thầu còn bộc lộ nhiều hạn chế. Trong năm 2018, khoảng 28% các gói thầu duy tu bảo dưỡng bị chậm tiến độ thi công so với hợp đồng ban đầu do vướng mắc trong khâu thẩm định hồ sơ kỹ thuật và thời tiết mưa lũ kéo dài. Hình thức đấu thầu rộng rãi được áp dụng nhưng tiêu chí giá thấp đôi khi dẫn đến việc lựa chọn các nhà thầu có năng lực nhân sự và thiết bị chưa đáp ứng yêu cầu thực tế.

Thứ ba, công tác quản lý chi phí và giải ngân thanh toán vốn sự nghiệp kinh tế gặp nhiều điểm nghẽn. Tỷ lệ giải ngân vốn xây lắp thường dồn vào quý IV, mức tạm ứng vốn ban đầu còn thấp và thủ tục nghiệm thu thanh toán qua nhiều tầng nấc khiến khoảng 35% nhà thầu gặp khó khăn về dòng tiền phục vụ thi công liên tục.

Thứ tư, áp lực từ phát triển kinh tế - xã hội và giao thông vận tải làm tăng nhanh tốc độ xuống cấp của đê. Số lượng phương tiện chở cát sỏi, vật liệu xây dựng có tải trọng vượt quá mức cho phép 12 tấn hoạt động trên các tuyến đê hữu Hồng và đê sông Đáy gia tăng hơn 15% mỗi năm, làm rạn nứt mặt đường đê và phá hủy các công trình phụ trợ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của tình trạng chậm tiến độ và phát sinh chi phí xuất phát từ sự phối hợp liên ngành giữa Ban Quản lý dự án, chính quyền địa phương cấp huyện và các Hạt quản lý đê còn thiếu chặt chẽ. Cơ chế chính sách và định mức đơn giá vật liệu, nhân công thường xuyên biến động khiến quá trình lập dự toán điều chỉnh kéo dài từ 2 đến 4 tháng, ảnh hưởng trực tiếp đến chu kỳ thi công xây lắp ngoài hiện trường.

So chiếu với kinh nghiệm quốc tế, mô hình của Anh quốc với vai trò độc lập của tổ chức Tư vấn quản lý chi phí chuyên nghiệp (Quantity Surveyor) và phương pháp đánh giá tổng hợp đa tiêu chí kết hợp giữa giá bỏ thầu với độ bền công trình theo luật định của Nhật Bản là những bài học giá trị mà Hà Nội chưa áp dụng triệt để. So sánh với các địa phương lân cận, tỉnh Ninh Bình đã quản lý hiệu quả 468,6 km đê nhờ mô hình phân công một kỹ sư theo dõi xuyên suốt dự án từ chuẩn bị đến khi bàn giao, trong khi Nghệ An duy trì tỷ lệ 85% công trình bảo đảm đúng tiến độ. Những dữ liệu này có thể được trình bày sinh động qua biểu đồ phân tích cơ cấu giải ngân vốn và bảng đối chiếu đa tiêu chí đánh giá năng lực nhà thầu để nâng cao tính trực quan trong quản trị.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, kiện toàn cơ cấu tổ chức và nâng cao năng lực cán bộ Ban Quản lý dự án. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Hà Nội cần thực hiện rà soát, sắp xếp lại bộ máy chuyên trách, tổ chức đào tạo chuyên sâu về kỹ năng quản trị hợp đồng và ứng dụng phần mềm quản lý tiến độ hiện đại cho 100% cán bộ kỹ thuật trước quý II năm 2020.

Thứ hai, đổi mới và minh bạch hóa công tác lựa chọn nhà thầu. Ban Quản lý dự án Duy tu bảo dưỡng đê điều cần triển khai áp dụng hình thức đấu thầu qua mạng trên Hệ thống Mạng đấu thầu Quốc gia đối với 100% các gói thầu xây lắp trong giai đoạn 2020-2021. Chuyển đổi từ phương pháp chấm thầu giá thấp nhất sang phương pháp đánh giá tổng hợp năng lực kỹ thuật, kinh nghiệm và chi phí vòng đời công trình nhằm giảm thiểu 100% tình trạng bỏ giá thấp phi lý.

Thứ ba, siết chặt quản lý chất lượng và kiểm soát tiến độ thi công ngoài công trường. Chi cục Đê điều và Phòng chống lụt bão Hà Nội cùng các đơn vị tư vấn giám sát cần thiết lập quy trình kiểm định vật liệu đầu vào nghiêm ngặt, nâng tỷ lệ công trình hoàn thành đúng tiến độ cam kết lên trên 95% và kéo giảm tỷ lệ sai sót kỹ thuật xuống dưới 2% trong giai đoạn 2020-2022.

Thứ tư, chuẩn hóa quy trình quản lý chi phí và đẩy nhanh tiến độ giải ngân. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp Sở Tài chính Hà Nội đơn giản hóa thủ tục thanh quyết toán khối lượng hoàn thành, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ tạm ứng và thanh toán xuống dưới 15 ngày làm việc, bảo đảm tỷ lệ giải ngân kế hoạch vốn sự nghiệp kinh tế hàng năm đạt trên 98% từ năm 2020.

Thứ năm, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát tải trọng và bảo vệ an lang an toàn đê. Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội chỉ đạo các lực lượng chức năng lắp đặt hệ thống cân tải trọng tự động tại các tuyến đê xung yếu cấp đặc biệt với tổng chiều dài 37,709 km, xử lý nghiêm 100% trường hợp phương tiện vượt tải trọng 12 tấn trong lộ trình 2020-2023.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước về nông nghiệp, thủy lợi và phòng chống thiên tai như Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục Đê điều tại các tỉnh, thành phố. Luận văn cung cấp khung tham chiếu toàn diện về tổ chức bộ máy và kinh nghiệm quản lý nguồn vốn sự nghiệp kinh tế cho hơn 626 km đê điều thực tế.

Nhóm thứ hai là các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình nông nghiệp và hạ tầng kỹ thuật. Tài liệu giúp chuẩn hóa quy trình lập kế hoạch tiến độ, kiểm soát chi phí dự toán và áp dụng phương pháp đánh giá lựa chọn nhà thầu theo các tiêu chuẩn của Nghị định số 59/2015/NĐ-CP.

Nhóm thứ ba là các doanh nghiệp thi công xây lắp, tư vấn thiết kế và tư vấn giám sát công trình thủy lợi, đê điều. Doanh nghiệp có thể nắm bắt rõ các yêu cầu về an toàn lao động, kiểm định chất lượng vật liệu và hồ sơ nghiệm thu thanh toán để tối ưu hóa hiệu quả thực hiện hợp đồng.

Nhóm thứ tư là các giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Phát triển nông thôn, Kinh tế nông nghiệp và Quản lý xây dựng. Bộ dữ liệu khảo sát thực nghiệm 120 mẫu tại 4 huyện ngoại thành Hà Nội là nguồn tài liệu quý báu phục vụ giảng dạy và mở rộng các đề tài nghiên cứu liên quan.

Câu hỏi thường gặp

Hệ thống đê điều của thành phố Hà Nội có quy mô và phân cấp cụ thể ra sao? Thành phố Hà Nội có mạng lưới đê điều dài hơn 626,124 km, trải qua 26 trên 30 quận, huyện với đầy đủ các cấp đê từ cấp đặc biệt đến cấp V theo Luật Đê điều số 79/2006/QH11. Trong đó, tuyến đê hữu Hồng có 37,709 km là đê cấp đặc biệt bảo vệ trung tâm thủ đô với hơn 7,82 triệu dân.

Nguồn vốn thực hiện dự án duy tu bảo dưỡng đê điều được quy định bởi văn bản pháp lý nào? Kinh phí thực hiện các dự án duy tu bảo dưỡng đê điều tại Hà Nội chủ yếu sử dụng nguồn vốn sự nghiệp kinh tế do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng thành phố cấp. Quy trình quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí tuân thủ theo Thông tư liên tịch số 48/2009/TTLT-BTC-BNN và Nghị định số 32/2015/NĐ-CP.

Thực trạng kiên cố hóa bờ kè tại Hà Nội hiện nay đang đối mặt với nguy cơ gì? Toàn thành phố có 265 km kè bờ sông nhưng mới kiên cố hóa được 118,4 km. Hiện tại vẫn còn 40 km kè có nguy cơ sạt lở cao và 4 km kè cũ bị hư hỏng nặng, tập trung tại các vị trí xung yếu thuộc hệ thống sông Hồng và sông Đuống cần được bố trí nguồn lực xử lý cấp bách.

Những nguyên nhân chính gây ra tình trạng chậm tiến độ tại các gói thầu đê điều năm 2018 là gì? Tình trạng chậm tiến độ bắt nguồn từ công tác thẩm định thiết kế kéo dài từ 2 đến 4 tháng khi có thay đổi hiện trường, điều kiện thời tiết mưa lũ bất lợi và khoảng 35% nhà thầu chưa huy động đủ máy móc, nhân lực theo đúng cam kết trong hồ sơ dự thầu.

Kinh nghiệm quốc tế nào có thể áp dụng hiệu quả vào quản lý dự án đê điều tại Hà Nội? Hà Nội có thể áp dụng phương pháp đánh giá tổng hợp của Nhật Bản để lựa chọn nhà thầu dựa trên điểm số kỹ thuật và độ bền công trình thay vì chỉ chọn giá thấp. Đồng thời, việc vận dụng mô hình tư vấn quản lý chi phí chuyên nghiệp của Anh giúp kiểm soát dự toán chặt chẽ và hạn chế phát sinh.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án duy tu bảo dưỡng đối với mạng lưới 626,124 km đê điều bảo vệ hơn 7,82 triệu dân thủ đô Hà Nội.
  • Nhận diện chính xác thực trạng công tác quản lý năm 2018 với tỷ lệ kiên cố hóa kè mới đạt 44,68% trên tổng số 265 km bờ sông và xác định các điểm nghẽn về tiến độ, chất lượng, chi phí.
  • Phân tích sâu sắc 6 nhóm nhân tố tác động từ cơ chế chính sách, thời tiết cực đoan đến năng lực của bộ máy quản lý dự án và các đơn vị nhà thầu.
  • Đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ bao gồm kiện toàn bộ máy, đấu thầu qua mạng 100%, nâng tỷ lệ đúng tiến độ lên trên 95% và rút ngắn thời gian giải ngân vốn dưới 15 ngày.
  • Đóng góp nguồn dữ liệu thực nghiệm giá trị từ 120 mẫu khảo sát thực địa tại 4 huyện Ba Vì, Sóc Sơn, Đông Anh và Phú Xuyên cho công tác nghiên cứu quản trị rủi ro thiên tai.

Kế hoạch hành động trong giai đoạn tiếp theo cần tập trung triển khai số hóa hồ sơ quản lý đê điều, xây dựng trạm kiểm soát tải trọng tự động và hoàn thành cắm mốc chỉ giới thoát lũ trong lộ trình 2020-2025. Các cơ quan quản lý nhà nước, ban quản lý dự án và các nhà khoa học hãy cùng chung tay ứng dụng các kết quả nghiên cứu của luận văn vào thực tiễn để xây dựng hệ thống đê điều thủ đô ngày càng kiên cố và an toàn bền vững.