CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÔNG CHỨC 1. Công chức Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử, khái niệm về công chức cũng đã có nhiều lần thay đổi. Sự hình thành khái niệm công chức được gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Theo quy định tại Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về quy chế công chức Việt Nam, công chức là “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”.
Sau đó một thời gian dài, ở Việt Nam không tồn tại khái niệm “công chức” mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân công chức nhà nước chung chung, không phân biệt công chức và cán bộ. Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ công chức nhà nước, khái niệm “công chức” được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991. Theo đó những người được coi là công chức phải đáp ứng được những điều kiện sau: (i) là công dân Việt Nam; (ii) được tuyển dụng và làm việc trong biên chế chính thức của nhà nước, (iii) được giao giữ một công vụ thường xuyên trong các công sở của Nhà nước, ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước; (iv) được xếp vào một ngạch. Pháp lệnh Cán bộ - công chức có đối tượng điều chỉnh chung là cán bộ, công chức.
Tất cả những người làm việc trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội đều được gọi chung là 8 cán bộ, công chức. Tuy nhiên, có một nhóm đối tượng được phân loại với tên gọi là công chức. Để cụ thể hoá thuật ngữ công chức, nghị định 117/2003/NĐ-CP quy định: Công chức nói tại Nghị định này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội: - Văn phòng Quốc hội; - Văn phòng Chủ tịch nước; - Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; - Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân các cấp; - Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; - Đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân và Công an Nhân dân; - Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Luật cán bộ, công chức năm 2008; Luật sữa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ công chức và Luật viên chức năm 2019; Nghị định 138/NĐ-CP ngày 27/11/2019 quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức và các văn bản có liên quan, hệ thống pháp luật về công vụ, công chức ngày càng hoàn thiện; Trong Luật này, khái niệm công chức có phạm vi rộng hơn.
Theo đó, “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Ngoài ra còn có công chức cấp xã, đó là những người được 9 tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, công chức, theo Luật Cán bộ, công chức không bao gồm những người làm việc do Nhà nước chỉ định, bổ nhiệm trong các tổ chức kinh tế của Nhà nước. Đó là những thực thể hoạt động dựa trên nguyên tắc lợi nhuận.
Đối với nhóm lực lượng vũ trang, công an nhân dân, những người là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, hạ sỹ quan chuyên nghiệp cũng không thuộc vào phạm vi công chức. Phạm vi công chức có thể rộng hẹp. Ví dụ có những nước coi công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước (bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng vũ trang, công an). Trong khi đó có những nước lại chỉ giới hạn những người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước hay hẹp hơn nữa là trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Trong một số tài liệu tham khảo, thuật ngữ công chức được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Một số cách tiếp cận phổ biến là: Công chức là người làm việc thường xuyên trong bộ máy hành chính nhà nước. Quan niệm này nhằm để phân biệt những người làm cho Nhà nước trong các tổ chức, cơ quan khác của Nhà nước bằng tính thường xuyên của công vụ. Tuy nhiên, trong đó không đề cập đến điều kiện gì đã tạo cho họ là người làm thường xuyên.
Công chức là người làm việc trong bộ máy nhà nước. Cách tiếp cận này mở rộng đối tượng làm việc cho Nhà nước không chỉ trong các cơ quan thực thi quyền hành pháp mà cả các cơ quan quyền lực khác như lập pháp, tư pháp. Đồng thời cũng bao gồm cả những người trong các lực lượng vũ trang, công an. Cách tiếp cận này không hạn chế cả những người làm việc thường xuyên, bầu cử cũng như những người làm công khác.
Công chức là người đại diện cho Nhà nước để thực thi quyền hành 10 pháp. Cách tiếp cận này hạn chế nhóm người làm việc cho Nhà nước trong bộ máy hành pháp nhưng gắn liền với quyền lực hành pháp.Điều đó cũng có nghĩa là những người thực thi nhiệm vụ (tác nghiệp) các loại công vụ mang tính dịch vụ không thuộc công chức. Hay nói khác đi, công chức chỉ những người có quyền đưa ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước và triển khai thực hịên các quyết định đó. Cách tiếp cận này gắn liền với công vụ cho rằng tất cả những ai thực thi công vụ đều được gọi là công chức.
Ở mô hình công vụ theo việc làm, phần lớn các vị trí đều tìm để thuê và bổ nhiệm những người có năng lực, khả năng. Công chức là những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước được tuyển dụng thông qua hình thức thi tuyển và được phân vào một ngành, ngạch, bậc trong cơ cấu thứ bậc của nền công vụ và được Nhà nước trả công. Cách tiếp cận này cụ thể hơn và loại trừ những người làm việc thông qua bầu cử, cũng không tính đến những người làm việc có tính thường xuyên thông qua thi tuyển. Qua phân tích, chúng ta có thể khải niệm về công chức Thuộc Viện Kiểm sát nhân dân cấp tỉnh như sau: Công chức thuộc Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh là công dân Việt Nam được Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh tuyển dụng lâu dài và được bổ nhiệm vào ngạch, vào chức danh hoặc gắn với một vị trí việc làm thuộc hệ thống vị trí việc làm được Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, hoạt động của họ gắn với quyền lực công (hoặc quyền hạn hành chính nhất định) được Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh trao cho và chịu trách nhiệm trước Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, trước pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; được trả lương gắn với chức trách, nhiệm vụ và được bố trí vị trí làm việc tại trụ sở của Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh cùng các điều kiện làm việc khác.
Phân loại công chức Việc phân loại người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và công chức nói riêng rất phức tạp nhưng được nhiều nước quan tâm nhằm mục đích quản lý có hiệu quả nguồn nhân lực của nhà nước. Tùy thuộc vào mục đích phân loại, có thể có nhiều cách phân loại khác nhau. - Phân loại theo bằng cấp, học vấn: Tốt nghiệp đại học, trên đại học; Tốt nghiệp trung cấp - Sơ cấp - Nghề. - Phân loại theo tổ chức làm việc: Theo cách phân loại này, có các nhóm sau đây: Công chức làm việc ở cơ quan quản lý nhà nước; Công chức làm việc ở cơ quan quản lý hành chính nhà nước; Công chức làm việc ở các đơn vị sự nghiệp (trường học, bệnh viện).
- Theo hệ thống thứ bậc trong cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước: Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước trung ương; Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh; Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp huyện - Công chức làm việc ở cơ quan nhà nước cấp xã. Trong giới hạn nghiên cứu của Luận văn, học viên tập trung quan tâm nghiên cứu, khảo sát đội ngũ công chức thuộc biên chế của hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh trong thực hiện pháp luật về quản lý công chức thuộc hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh. Phân loại theo ngành (chuyên môn), ngạch (cấp bậc) và bậc (vị trí): Ví dụ, ở nước ta ngành hành chính được chia ra 5 ngạch. Trong mỗi ngạch chia ra nhiều bậc khác nhau.
Ngạch chuyên viên chia ra 9 bậc (đánh số từ 1 đến 9).Ngạch chuyên viên chính có 8 bậc (từ 1 đến 8). Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương; Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương; Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương 12 đương; Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương đương và ngạch nhân viên. Phân loại theo vị trí công tác Theo cách phân loại này, công chức được chia thành các nhóm: Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý; Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Phân loại công chức có ý nghĩa rất quan trọng trong xây dựng và quản lý đội ngũ công chức có hiệu quả: Là cơ sở để đề ra những tiêu chuẩn khách quan trong việc tuyển chọn người vào làm việc trong cơ quan nhà nước, đáp ứng yêu cầu của công việc.