Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm nhằm duy trì sự vận hành ổn định của bộ máy hành chính và bảo đảm an sinh xã hội tại các địa phương. Tại huyện Tủa Chùa, một huyện vùng cao đặc biệt khó khăn của tỉnh Điện Biên cách trung tâm tỉnh 126 km, công tác quản lý tài chính công đang đối mặt với những thách thức to lớn về cân đối ngân sách. Số liệu thống kê năm 2021 cho thấy toàn huyện có 53.135 nhân khẩu sinh sống trên địa bàn 12 đơn vị hành chính cấp xã, trong đó có tới 10 trên 11 xã thuộc diện đặc biệt khó khăn thụ hưởng Chương trình 135 giai đoạn II. Cơ cấu kinh tế địa phương còn thuần nông với tỷ trọng nông, lâm nghiệp và thủy sản chiếm tới 55% giá trị sản xuất, khiến thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt khoảng 8,6 triệu đồng mỗi năm.

Nghịch lý tài chính lớn nhất của địa bàn nằm ở khoảng cách chênh lệch sâu sắc giữa khả năng tự chủ nguồn thu và nhu cầu chi thường xuyên. Năm 2021, tổng thu ngân sách địa phương đạt 532 tỷ đồng, song số thu phát sinh trực tiếp trên địa bàn huyện chỉ đạt vỏn vẹn 9,6 tỷ đồng, tức chưa đầy 1,8% tổng nguồn thu. Trong khi đó, quy mô chi thường xuyên trong giai đoạn 2019 - 2021 không ngừng gia tăng với tốc độ tăng trưởng bình quân 13,2% mỗi năm nhằm đáp ứng hoạt động giáo dục, y tế và bộ máy quản lý nhà nước. Thực tế này buộc ngân sách địa phương phải phụ thuộc hơn 98% vào nguồn trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là phân tích toàn diện thực trạng lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Tủa Chùa giai đoạn 2019 - 2021, xác định các nút thắt cản trở hiệu quả phân bổ nguồn lực. Trên cơ sở đó, luận văn xác lập các giải pháp chiến lược nhằm cơ cấu lại các khoản chi, hạn chế thất thoát lãng phí và nâng cao kỷ cương tài chính công tại địa phương miền núi biên giới đến năm 2025.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết tài chính công hiện đại và lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, kết hợp với các nguyên tắc cốt lõi: tập trung dân chủ, quản lý theo dự toán, tiết kiệm hiệu quả và kiểm soát thanh toán trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước. Chi thường xuyên được xác định là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước để duy trì hoạt động của bộ máy quản lý, quốc phòng an ninh và thực hiện các dịch vụ sự nghiệp công cộng vì mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.

Hệ thống căn cứ pháp lý của nghiên cứu dựa trên Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và các văn bản điều hành tài khóa quan trọng. Trọng tâm cơ chế tự chủ được đánh giá qua Nghị định số 60/2021/NĐ-CP của Chính phủ, văn bản thay thế Nghị định số 16/2015/NĐ-CP với nhiều điểm đổi mới mang tính ràng buộc cao. Điển hình, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP điều chỉnh tỷ lệ trích lập Quỹ bổ sung thu nhập của đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm chi thường xuyên xuống mức tối đa không quá 2 lần quỹ tiền lương ngạch bậc, thay vì mức 3 lần trước đây. Đồng thời, văn bản này quy định chặt chẽ tỷ lệ trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp tương ứng 10%, 15% hoặc 20% tùy theo mức độ tự chủ của đơn vị. Khung lý thuyết cũng tích hợp Thông tư số 61/2017/TT-BTC nhằm chuẩn hóa yêu cầu công khai dự toán và số liệu quyết toán ngân sách tại các đơn vị thụ hưởng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thu thập trong mốc thời gian từ năm 2019 đến tháng 3 năm 2022. Dữ liệu thứ cấp bao gồm báo cáo quyết toán thu chi của Phòng Tài chính - Kế hoạch, báo cáo kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước Huyện Tủa Chùa và Niên giám thống kê huyện giai đoạn 2019 - 2021.

Đối với dữ liệu sơ cấp, tác giả áp dụng công thức chọn mẫu Slovin năm 1960 với mức sai số cho phép 5% để khảo sát mức độ hài lòng về quy trình chi tiêu công. Cỡ mẫu khảo sát thực tế gồm 156 đại diện được xác định từ tổng thể 256 đối tượng, bao gồm 125 doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công và 131 cán bộ thụ hưởng ngân sách tại các đơn vị sự nghiệp. Bên cạnh đó, nghiên cứu tiến hành điều tra toàn bộ tổng thể đối với 2 nhóm chuyên trách gồm 8 cán bộ quản lý thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch cùng lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện, và 56 cán bộ nghiệp vụ trực tiếp thực hiện công tác kế toán, quản lý ngân sách tại các phòng ban chuyên môn và chính quyền cấp xã. Thang đo Likert 5 mức độ từ 1,0 (rất kém) đến 5,0 (rất tốt) được sử dụng để định lượng hóa các tiêu chí đánh giá.

Các phương pháp phân tích chủ đạo gồm thống kê mô tả, phân tổ thống kê, phương pháp so sánh và phân tích dãy số thời gian. Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan xu hướng biến động quy mô ngân sách qua các chỉ số tăng giảm tuyệt đối và tốc độ phát triển định gốc, từ đó nhận diện chính xác độ lệch giữa dự toán phê duyệt đầu năm và quyết toán thực tế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi thường xuyên ngân sách huyện Tủa Chùa liên tục mở rộng qua các năm với tốc độ tăng trưởng bình quân đạt 13,2% mỗi năm. Riêng năm 2019, dự toán chi thường xuyên được giao đạt 237.270 triệu đồng, sau đó tiếp tục tăng lên trong các năm 2020 và 2021 để đáp ứng nhu cầu gia tăng của hệ thống an sinh xã hội và dịch vụ công. Sự tăng trưởng này phản ánh áp lực rất lớn lên nguồn lực ngân sách nhà nước trong việc bảo đảm điều kiện sinh hoạt, học tập cho người dân vùng cao.

Thứ hai, cơ cấu thu chi bộc lộ sự mất cân đối đặc biệt nghiêm trọng. Trong khi tổng thu ngân sách địa phương năm 2021 đạt 532 tỷ đồng thì thu phát sinh nội bộ trên địa bàn chỉ đạt 9,6 tỷ đồng, tương đương khoảng 1,8%. Toàn bộ phần kinh phí còn lại đều phải dựa vào nguồn trợ cấp ngân sách cấp tỉnh và trung ương, hạn chế đáng kể tính tự chủ và năng lực phản ứng tài khóa linh hoạt của chính quyền cơ sở trước các tình huống đột xuất.

Thứ ba, cơ cấu chi thường xuyên tập trung áp đảo vào sự nghiệp giáo dục và đào tạo, thường xuyên chiếm trên 50% tổng chi thường xuyên toàn huyện, tiếp theo là chi sự nghiệp quản lý hành chính và chi bảo đảm xã hội. Đặc thù này xuất phát từ việc huyện có tỷ lệ dân số dưới 18 tuổi lớn, phân bố rải rác trên 10 xã đặc biệt khó khăn, đòi hỏi kinh phí duy trì mạng lưới trường lớp nội trú, bán trú và chế độ phụ cấp thu hút cho đội ngũ nhà giáo.

Thứ tư, công tác kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước Huyện Tủa Chùa đã thiết lập được kỷ cương thanh toán nhưng vẫn phát hiện nhiều điểm yếu trong việc lập hồ sơ chứng từ. Tỷ lệ khảo sát từ 56 cán bộ thực hiện cho thấy vẫn còn hiện tượng lập dự toán chưa bám sát nhiệm vụ chuyên môn, dẫn đến việc hằng năm Kho bạc Nhà nước phải từ chối thanh toán hoặc yêu cầu bổ sung chứng từ, chỉnh lý quyết toán hàng trăm triệu đồng do áp sai định mức hoặc thiếu hồ sơ pháp lý hợp lệ.

Thảo luận kết quả

Thực trạng chi thường xuyên tại Tủa Chùa phản ánh bức tranh điển hình của một huyện miền núi phía Bắc có địa hình hiểm trở, giao thông chia cắt và tỷ lệ đồng bào dân tộc H'Mông chiếm tới 73,2% dân số. Thu nhập bình quân đầu người dù đã tăng từ 6,0 triệu đồng năm 2019 lên 8,6 triệu đồng năm 2021 nhưng vẫn ở mức rất thấp, cơ sở thu thuế từ khu vực doanh nghiệp tư nhân hầu như không đáng kể.

Dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa rất hiệu quả thông qua biểu đồ tròn phản ánh cơ cấu chi thường xuyên theo từng lĩnh vực chuyên môn (giáo dục, y tế, quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng), kết hợp với bảng cân đối đối chiếu số liệu dự toán đầu năm và số quyết toán thực tế qua các năm 2019, 2020, 2021. Cách biểu đạt này giúp làm nổi bật tỷ lệ giải ngân thực tế và lượng kinh phí phải chuyển nguồn sang năm sau.

So sánh với các địa phương lân cận, kinh nghiệm của tỉnh Sơn La cho thấy việc quyết liệt tinh gọn bộ máy đã giúp giảm 10 đơn vị phụ thuộc 100% ngân sách và chuyển đổi 6 đơn vị sang tự chủ hoàn toàn trong năm 2021. Tương tự, thành phố Cao Bằng đã siết chặt kiểm tra thanh tra, thu hồi nộp ngân sách nhà nước trên 3 tỷ đồng sai phạm mỗi năm. Đối chiếu với các mô hình trên, huyện Tủa Chùa vẫn còn chậm trễ trong việc triển khai lộ trình tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập, tâm lý trông chờ vào ngân sách bao cấp còn phổ biến ở cấp cơ sở.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, đẩy mạnh đổi mới cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập. Ủy ban nhân dân huyện Tủa Chùa chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với các phòng ban chuyên môn rà soát toàn bộ các đơn vị sự nghiệp, áp dụng nghiêm ngặt các quy định tại Nghị định số 60/2021/NĐ-CP. Mục tiêu đến năm 2025 là cắt giảm tối thiểu 10% mức hỗ trợ trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp có nguồn thu, khuyến khích các trung tâm dịch vụ nông nghiệp và đơn vị sự nghiệp văn hóa tăng cường cung ứng dịch vụ có thu phí.

Thứ hai, rà soát và hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện cần xây dựng bộ tiêu chí định mức phân bổ sát hợp với điều kiện thực tế của 10 xã đặc biệt khó khăn, tránh áp đặt cào bằng định mức giữa xã vùng thấp và xã vùng sâu biên giới. Phấn đấu từ năm 2023, tỷ lệ phê duyệt dự toán đúng hạn tại các đơn vị trực thuộc đạt trên 95%, chấm dứt hoàn toàn tình trạng lập dự toán hình thức dựa trên số liệu năm trước.

Thứ ba, tăng cường hiệu lực kiểm soát chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước Huyện Tủa Chùa. Đơn vị Kho bạc cần siết chặt kiểm tra trước, trong và sau cấp phát, đẩy mạnh áp dụng hệ thống Dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4 đạt tỷ lệ 100% đối với các chứng từ thanh toán thường xuyên. Mục tiêu xuyên suốt là triệt tiêu các khoản chi sai nguyên tắc, hạn chế nợ đọng chứng từ và kéo giảm tỷ lệ chi chuyển nguồn sang năm sau xuống dưới mức 5% tổng dự toán chi ngân sách.

Thứ tư, nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ cho đội ngũ kế toán cơ sở. Ủy ban nhân dân huyện Tủa Chùa phối hợp với Sở Tài chính tỉnh Điện Biên tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ định kỳ hằng năm cho 56 cán bộ chuyên trách và kế toán các trường học, ủy ban nhân dân cấp xã. Đến hết năm 2024, toàn bộ cán bộ làm công tác ngân sách phải làm chủ quy trình quản lý dự toán trên phần mềm và nắm vững quy định pháp luật tài chính, hạn chế tối đa các sai sót dẫn đến xuất toán.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là cán bộ lãnh đạo và chuyên viên thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch, Ủy ban nhân dân huyện Tủa Chùa cũng như các huyện miền núi có điều kiện tương đồng. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn và mô hình tính toán giúp tối ưu hóa công tác lập, giao dự toán và giám sát việc thực hiện ngân sách tại 10 xã khó khăn.

Nhóm thứ hai là đội ngũ kiểm soát viên tại hệ thống Kho bạc Nhà nước các cấp. Tài liệu này đóng vai trò cẩm nang nhận diện các rủi ro hạch toán sai chế độ, sai định mức thường gặp trong chi sự nghiệp giáo dục và chi quản lý nhà nước tại địa bàn vùng sâu.

Nhóm thứ ba là thủ trưởng đơn vị, kế toán trưởng tại các cơ quan hành chính, trường học và trạm y tế trên địa bàn tỉnh Điện Biên. Luận văn hướng dẫn phương pháp chuyển đổi tự chủ tài chính theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch và sử dụng kinh phí tiết kiệm.

Nhóm thứ tư là giảng viên, học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính - Ngân hàng. Công trình là tài liệu tham khảo giàu giá trị khoa học với hệ thống dữ liệu khảo sát thực tế từ 156 mẫu điều tra và khung phương pháp luận rõ ràng về tài chính công cấp huyện.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến huyện Tủa Chùa phụ thuộc phần lớn vào trợ cấp ngân sách cấp trên để chi thường xuyên là gì?

Do điều kiện tự nhiên hiểm trở, có 10 trên 11 xã thuộc diện đặc biệt khó khăn, cơ cấu kinh tế thuần nông chiếm tới 55% giá trị sản xuất. Nguồn thu phát sinh tại địa bàn năm 2021 chỉ đạt 9,6 tỷ đồng, trong khi chi thường xuyên tăng trưởng 13,2% mỗi năm nhằm duy trì bộ máy hành chính và hệ thống an sinh xã hội cho 53.135 người dân.

Nghị định số 60/2021/NĐ-CP đặt ra thay đổi quan trọng nào đối với các đơn vị sự nghiệp công lập tại địa phương?

Nghị định quy định siết chặt phân phối tài chính, giảm tỷ lệ trích lập Quỹ bổ sung thu nhập xuống mức tối đa 2 lần quỹ tiền lương ngạch bậc, thay vì 3 lần theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP. Đồng thời văn bản chuẩn hóa tỷ lệ trích Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp theo các mức 10%, 15% hoặc 20%, buộc các đơn vị tại Tủa Chùa phải nâng cao hiệu quả tự chủ tài chính.

Kho bạc Nhà nước đóng vai trò như thế nào trong quản lý chi thường xuyên tại Tủa Chùa?

Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát tính pháp lý của toàn bộ chứng từ thanh toán trước khi cấp phát. Thông qua hệ thống kiểm soát chi, đơn vị đã phát hiện và từ chối các khoản chi trái chế độ, xử lý chứng từ hạch toán sai mục lục ngân sách, đồng thời áp dụng dịch vụ công trực tuyến để minh bạch hóa toàn bộ quá trình thanh toán công quỹ.

Tại sao sự nghiệp giáo dục và đào tạo luôn chiếm tỷ trọng chi lớn nhất trong ngân sách huyện?

Lĩnh vực giáo dục chiếm trên 50% chi thường xuyên do địa bàn có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số đạt 93,9% với cơ cấu dân số trẻ. Huyện phải duy trì mạng lưới trường lớp phân tán tại các thôn bản xa xôi, đồng thời chi trả các chế độ bán trú, phụ cấp thu hút và phụ cấp đứng lớp đặc thù cho đội ngũ nhà giáo công tác tại vùng cao.

Giải pháp nào mang tính quyết định để khắc phục tình trạng dự toán thiếu sát thực tế tại các đơn vị cơ sở?

Giải pháp cốt lõi là bồi dưỡng năng lực lập dự toán cho 56 cán bộ thực hiện nghiệp vụ kế toán tại các xã và phòng ban. Đồng thời, Phòng Tài chính - Kế hoạch phải áp dụng bộ định mức phân bổ dựa trên kết quả đầu ra công việc và điều kiện địa hình từng vùng, gắn quyền hạn và trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị vào chất lượng dự toán được giao.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện khung lý thuyết quản lý tài chính công gắn với Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và các định mức chi tự chủ theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP tại địa bàn miền núi khó khăn.
  • Nghiên cứu phản ánh thực trạng chi thường xuyên huyện Tủa Chùa giai đoạn 2019 - 2021 với quy mô tăng bình quân 13,2% mỗi năm, trong đó sự nghiệp giáo dục chiếm vị trí áp đảo trong tổng nguồn chi.
  • Phát hiện rào cản tài khóa nghiêm trọng khi thu nội bộ trên địa bàn năm 2021 chỉ đạt 9,6 tỷ đồng trên tổng thu 532 tỷ đồng, khiến hệ thống tài chính phụ thuộc tới hơn 98% vào nguồn trợ cấp cấp trên.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp khả thi cho giai đoạn 2022 - 2025, tập trung giảm tối thiểu 10% hỗ trợ ngân sách cho đơn vị sự nghiệp có thu và bồi dưỡng chuyên môn cho 56 cán bộ quản lý tài chính.
  • Để triển khai hiệu quả các khuyến nghị này, các cơ quan ban ngành và chính quyền cấp cơ sở tại Tủa Chùa cần chủ động phối hợp cùng Kho bạc Nhà nước thực hiện ngay quy trình kiểm soát chi thông minh, bảo đảm nguồn lực công được sử dụng tiết kiệm, minh bạch và phụng sự thiết thực cho đời sống đồng bào các dân tộc địa phương.