Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại các đô thị loại III đóng vai trò then chốt trong việc duy trì vận hành bộ máy hành chính và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Trong giai đoạn 2015–2017, thị xã Phú Thọ, tỉnh Phú Thọ ghi nhận tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt trên 10%/năm, giá trị sản xuất các ngành tăng trưởng bình quân 107,34%/năm, đồng thời quy mô dân số năm 2016 đạt 76.011 người. Tuy nhiên, thị xã Phú Thọ vẫn chưa tự cân đối được ngân sách địa phương và phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên. Thực tế này tạo ra áp lực nặng nề lên công tác điều hành tài chính công, đòi hỏi các khoản chi thường xuyên phải được quản lý chặt chẽ, tiết kiệm và minh bạch.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận văn là đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước của thị xã Phú Thọ trong giai đoạn 2015–2017, chỉ rõ các hạn chế và nguyên nhân cốt lõi, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý giai đoạn 2018–2020. Nghiên cứu xác định các mục tiêu cụ thể gồm: hệ thống hóa lý luận về chi thường xuyên cấp huyện thị, phân tích các yếu tố tác động và xây dựng định hướng hoàn thiện cơ chế phân bổ kinh phí.

Phạm vi nghiên cứu được xác lập trên địa bàn thị xã Phú Thọ với 10 đơn vị hành chính trực thuộc gồm 5 phường và 5 xã, tổng diện tích tự nhiên đạt 6.460,07 ha. Dữ liệu thứ cấp được thu thập trong 3 năm tài khóa từ 2015 đến 2017, kết hợp dữ liệu sơ cấp khảo sát năm 2017. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để cắt giảm lãng phí, đảm bảo chỉ tiêu trích tiết kiệm bắt buộc 10% chi thường xuyên theo quy định, hạn chế phát sinh chi ngoài dự toán và tối ưu hóa nguồn lực cho đầu tư phát triển đô thị.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, bám sát các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 cùng Nghị định số 163/2016/NĐ-CP của Chính phủ. Mô hình nghiên cứu vận hành theo chu trình quản lý ngân sách khép kín gồm 4 mắt xích trọng tâm: lập dự toán chi thường xuyên, chấp hành dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm và công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát chi.

Hệ thống lý thuyết làm rõ 4 khái niệm then chốt:

  • Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
  • Chi thường xuyên ngân sách nhà nước là các khoản chi nhằm duy trì sự vận hành ổn định của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và thực hiện nhiệm vụ phát triển văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh quốc phòng mang tính ổn định và tiêu dùng xã hội.
  • Quản lý chi thường xuyên là quá trình chủ thể quản lý sử dụng các công cụ pháp lý, chế độ, định mức kinh tế - kỹ thuật để tác động vào luồng chi ngân sách nhằm đảm bảo mục tiêu đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.
  • Kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước là quá trình thẩm định, đối chiếu hồ sơ, chứng từ thanh toán trực tiếp không dùng tiền mặt nhằm ngăn ngừa sai phạm tài chính.

Quá trình quản lý chi thường xuyên phải tuân thủ nghiêm ngặt 3 nguyên tắc căn bản: quản lý theo dự toán được Hội đồng nhân dân phê chuẩn, nguyên tắc tiết kiệm gắn với hiệu quả kinh tế - xã hội và nguyên tắc thanh toán trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước theo đúng Nghị định số 163/2016/NĐ-CP.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp linh hoạt giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp nhằm đảm bảo tính khách quan và khoa học. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ niên giám thống kê thị xã giai đoạn 2015–2017, báo cáo quyết toán thu chi của Phòng Tài chính - Kế hoạch và các số liệu giao dịch thanh toán từ Kho bạc Nhà nước thị xã Phú Thọ.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra khảo sát với bảng hỏi chuyên sâu. Cỡ mẫu nghiên cứu gồm các đại diện lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thị xã, cán bộ thẩm định dự toán của Phòng Tài chính - Kế hoạch, giao dịch viên kiểm soát chi Kho bạc Nhà nước, cùng chủ tài khoản và kế toán trưởng tại các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn. Phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích được áp dụng để bao quát đầy đủ các khối hành chính, khối sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp y tế và cấp xã, phường.

Về phương pháp xử lý và phân tích số liệu, đề tài sử dụng phương pháp thống kê mô tả nhằm tính toán các chỉ tiêu số tuyệt đối, số tương đối, tốc độ tăng trưởng bình quân qua các năm; kết hợp phương pháp so sánh đối chiếu giữa số thực hiện và dự toán giao đầu năm. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác xu hướng biến động của các khoản chi, lượng hóa khoảng chênh lệch dự toán và chỉ rõ những khoản mục phát sinh sai phạm. Toàn bộ dữ liệu được tổng hợp, xử lý và phân tích trên phần mềm Excel 2010 trong khung thời gian nghiên cứu từ năm 2015 đến năm 2017.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng tài chính giai đoạn 2015–2017 tại thị xã Phú Thọ mang lại những phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô chi ngân sách địa phương liên tục gia tăng song hành cùng đà phát triển kinh tế. Tổng giá trị sản xuất các ngành tăng trưởng bình quân 107,34%/năm, trong đó nông nghiệp tăng bình quân 108,50% và dịch vụ tăng 106,49%. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực, đất sản xuất nông nghiệp chiếm 3.182,40 ha trên tổng số 4.002,01 ha đất nông nghiệp toàn thị xã. Địa phương đã thực hiện nghiêm túc việc trích tiết kiệm 10% chi thường xuyên theo chỉ đạo của cấp trên để bổ sung nguồn lực cho các nhiệm vụ cấp bách.

Thứ hai, công tác lập dự toán chi thường xuyên tại các đơn vị thụ hưởng ngân sách còn nhiều hạn chế về chất lượng và tính chuẩn xác. Tỷ lệ sai lệch giữa số thực hiện và số dự toán ban đầu ở một số khoản mục còn cao. Việc lập dự toán chưa lường hết các biến động chi thực tế, dẫn đến việc nhiều đơn vị phải nộp báo cáo đề nghị bổ sung dự toán nhiều lần trong năm ngân sách, làm giảm tính chủ động trong điều hành tài chính của thị xã.

Thứ ba, phương thức phân bổ dự toán chi quản lý hành chính còn mang nặng tính bình quân và cào bằng. Mức cấp phát kinh phí chủ yếu dựa vào số lượng biên chế hiện có mà chưa gắn với khối lượng và kết quả đầu ra của công việc. Trong tổng số 894 cán bộ, giáo viên và nhân viên ngành giáo dục cùng đội ngũ công chức thị xã, cơ chế khoán biên chế và khoán kinh phí hoạt động tại một số đơn vị vẫn mang tính hình thức, chưa thực sự tạo động lực tiết kiệm nội bộ.

Thứ tư, công tác kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước đã phát hiện các vụ việc vi phạm về hồ sơ, chứng từ thanh toán chưa hợp lệ, chi vượt định mức quy định. Các sai phạm này chủ yếu phát sinh trong chi mua sắm tài sản, sửa chữa cơ sở vật chất và chi nghiệp vụ chuyên môn tại các đơn vị cơ sở.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên bắt nguồn từ cả nguyên nhân khách quan lẫn chủ quan. Về khách quan, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và định mức chi tiêu tài chính công trong giai đoạn chuyển giao theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 đôi lúc chưa theo kịp biến động giá cả thị trường. Về chủ quan, nhận thức của một số thủ trưởng đơn vị và kế toán viên còn ỷ lại vào ngân sách nhà nước, tâm lý "xin - cho" chưa được xóa bỏ triệt để. Đội ngũ cán bộ chuyên môn tài chính ở cấp xã, phường còn mỏng và trình độ chưa đồng đều.

Khi so sánh với các địa phương khác, công tác quản lý của thị xã Phú Thọ có nét tương đồng với huyện Cẩm Giàng (tỉnh Hải Dương) ở khâu lập dự toán chưa sát, thường xuyên phải điều chỉnh ngân sách trong niên độ. Tuy nhiên, thị xã Phú Thọ chưa phát huy triệt để cơ chế tự chủ toàn diện như mô hình khoán chi 100% cho các đơn vị sự nghiệp có thu tại thị xã Nghĩa Lộ (tỉnh Yên Bái).

Để minh họa trực quan các luận điểm này, dữ liệu nghiên cứu có thể được biểu diễn qua biểu đồ cột chồng thể hiện cơ cấu chi thường xuyên theo 5 lĩnh vực chính (giáo dục, y tế, quản lý nhà nước, kinh tế, an ninh quốc phòng) giai đoạn 2015–2017, kết hợp bảng ma trận phân tích tỷ lệ chênh lệch giữa số dự toán đầu năm và số quyết toán thực tế. Cách trình bày này làm rõ xu hướng tăng trưởng của từng nhóm chi và khẳng định tính tất yếu của việc tái cơ cấu chi ngân sách theo hướng hiệu quả, bền vững.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng giai đoạn 2015–2017, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm tăng cường quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước thị xã Phú Thọ giai đoạn 2018–2020:

Thứ nhất, đổi mới và nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định dự toán ngân sách. Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Ủy ban nhân dân thị xã tổ chức hướng dẫn lập dự toán chi tiết ngay từ tháng 6 hàng năm, chuyển dịch từng bước sang phương pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Đặt mục tiêu giảm tỷ lệ phát sinh điều chỉnh, bổ sung dự toán trong năm tài khóa xuống dưới 5% từ năm 2018.

Thứ hai, mở rộng quyền tự chủ tài chính và đẩy mạnh giao khoán chi hành chính. Ủy ban nhân dân thị xã Phú Thọ cần chỉ đạo 100% các cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập, đặc biệt là các trường học với 894 cán bộ, giáo viên, xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch. Đặt mục tiêu tiết kiệm thêm 10% đến 12% chi phí quản lý hành chính hàng năm trong lộ trình 2018–2020 để tái phân bổ cho đào tạo chuyên môn.

Thứ ba, tăng cường kỷ luật kiểm soát chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước thị xã Phú Thọ cần triển khai kiểm soát 100% hồ sơ thanh toán qua hệ thống dịch vụ công trực tuyến, từ chối thanh toán dứt khoát các khoản chi sai danh mục hoặc vượt định mức. Phối hợp liên ngành cùng Thanh tra thị xã tiến hành kiểm tra đột xuất ít nhất 20% số đơn vị thụ hưởng ngân sách mỗi năm nhằm xử lý nghiêm các sai phạm.

Thứ tư, đào tạo và chuẩn hóa năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác tài chính - kế toán. Ủy ban nhân dân thị xã Phú Thọ cần phối hợp với Sở Tài chính tổ chức các lớp tập huấn chuyên sâu hàng năm cho 100% kế toán trưởng và chủ tài khoản cấp xã, phường về Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và các chuẩn mực kế toán công trong giai đoạn 2018–2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Yến mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, lãnh đạo Ủy ban nhân dân và cơ quan quản lý tài chính cấp huyện, thị xã. Công trình cung cấp quy trình 10 bước chuẩn hóa từ khâu lập, tổng hợp đến phân bổ dự toán, giúp Phòng Tài chính - Kế hoạch tại các địa phương có quy mô tương đương thị xã Phú Thọ thiết lập hệ thống định mức chi phù hợp.

Thứ hai, thủ trưởng đơn vị và kế toán trưởng tại các cơ quan hành chính sự nghiệp. Tài liệu là cẩm nang thực tiễn hướng dẫn xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quản lý định mức sử dụng tài sản công và phương pháp lập dự toán bám sát nhiệm vụ chuyên môn theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13.

Thứ ba, kiểm soát viên Kho bạc Nhà nước và cán bộ thanh tra tài chính. Nghiên cứu chỉ ra các điểm nghẽn thường gặp trong kiểm soát chứng từ chi thường xuyên, giúp nâng cao nghiệp vụ phát hiện các khoản chi sai mục đích hoặc vượt tiêu chuẩn định mức.

Thứ tư, giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công. Luận văn là nguồn tài liệu tham khảo với hệ thống số liệu thực nghiệm giai đoạn 2015–2017, phương pháp phân tích thống kê chuẩn mực và cách tiếp cận nghiên cứu trường hợp điển hình tại đô thị loại III.

Câu hỏi thường gặp

  1. Hạn chế lớn nhất trong quản lý chi thường xuyên tại thị xã Phú Thọ giai đoạn 2015–2017 là gì? Hạn chế lớn nhất là chất lượng lập dự toán tại các đơn vị cơ sở chưa cao, phân bổ chi quản lý hành chính còn cào bằng theo biên chế thực tế và tình trạng bổ sung dự toán ngoài kế hoạch vẫn diễn ra phổ biến.

  2. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 tác động như thế nào đến công tác lập dự toán tại địa phương? Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 siết chặt kỷ luật tài khóa, quy định thời hạn lập và phê chuẩn dự toán cấp huyện hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước, đồng thời gắn thẩm quyền phân bổ với trách nhiệm giải trình của Ủy ban nhân dân các cấp.

  3. Vì sao việc phân bổ chi thường xuyên theo biên chế cào bằng lại làm giảm hiệu quả ngân sách? Phân bổ theo biên chế cố định tạo tâm lý ỷ lại, không khuyến khích các đơn vị tiết kiệm biên chế và không đánh giá được mức độ hoàn thành nhiệm vụ thực tế, dẫn đến tình trạng bộ máy cồng kềnh nhưng chất lượng phục vụ công chưa tương xứng.

  4. Thị xã Phú Thọ có thể rút ra bài học kinh nghiệm gì từ mô hình quản lý của thị xã Nghĩa Lộ? Bài học cốt lõi là mạnh dạn thực hiện khoán chi và khoán biên chế cho 100% các phòng ban và đơn vị sự nghiệp, gắn trách nhiệm tài chính của thủ trưởng đơn vị với việc khai thác nguồn thu hợp pháp và chủ động tái sắp xếp bộ máy.

  5. Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát chi thường xuyên dựa trên những điều kiện then chốt nào? Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi dựa trên 4 điều kiện bắt buộc: khoản chi phải nằm trong dự toán được giao, đúng chế độ định mức hiện hành, có quyết định phê duyệt của chủ tài khoản và có đầy đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán hợp pháp.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện thị, phân tích rõ vai trò của chu trình 4 giai đoạn theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng chi thường xuyên tại thị xã Phú Thọ giai đoạn 2015–2017, chỉ ra tốc độ tăng trưởng kinh tế trên 10%/năm và mức tăng giá trị sản xuất bình quân 107,34%/năm.
  • Xác định rõ các tồn tại trọng yếu như việc lập dự toán chưa sát, cơ chế phân bổ cào bằng theo biên chế và công tác kiểm tra, giám sát còn mang tính hình thức.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ giai đoạn 2018–2020 gồm đổi mới khâu lập dự toán, mở rộng khoán chi tự chủ, siết chặt kiểm soát qua Kho bạc và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ tài chính.
  • Đóng góp nguồn tư liệu khoa học chuẩn mực và đề xuất lộ trình hành động thiết thực cho các nhà quản lý tài chính công tại các đô thị loại III.

Quý độc giả, cán bộ quản lý tài chính và các nhà nghiên cứu quan tâm có thể ứng dụng trực tiếp các phương pháp phân tích và mô hình giải pháp trong luận văn để nâng cao hiệu quả quản trị ngân sách nhà nước tại cơ quan, đơn vị mình.