Tổng quan nghiên cứu

Trong hệ thống tài chính công của Việt Nam, ngân sách nhà nước dành cho giáo dục và đào tạo luôn giữ vị trí quốc sách hàng đầu với cam kết pháp lý đạt tối thiểu 20% tổng chi ngân sách quốc gia. Tại các địa bàn miền núi đặc biệt khó khăn như huyện Điện Biên Đông thuộc tỉnh Điện Biên, chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục chiếm xấp xỉ 65% tổng chi thường xuyên toàn huyện mỗi năm. Nguồn kinh phí này đóng vai trò then chốt trong việc duy trì hoạt động dạy học, phổ cập giáo dục và bảo đảm an sinh xã hội cho con em của hơn 90% đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống tại 14 xã và thị trấn. Tuy nhiên, công tác quản lý tài chính công tại đây đang đối mặt với nhiều rào cản nghiêm trọng, tiêu biểu là sự mất cân đối sâu sắc khi chi thanh toán cho con người chiếm tới hơn 85% tổng nguồn lực, khiến kinh phí phục vụ hoạt động chuyên môn và bảo dưỡng cơ sở vật chất bị thu hẹp đáng kể.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục trên địa bàn huyện Điện Biên Đông trong giai đoạn 2019-2021, từ đó xác định các điểm nghẽn trong chu trình tài chính và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi có tầm nhìn đến năm 2025. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào 42 cơ sở giáo dục trực thuộc địa phương, bao gồm các cấp mầm non, tiểu học và trung học cơ sở. Về mặt ý nghĩa thực tiễn, luận văn cung cấp các chỉ số định lượng quan trọng giúp cơ quan quản lý cắt giảm từ 3% đến 5% chi phí vận hành hành chính không cần thiết, đồng thời gia tăng hiệu quả giải ngân nguồn vốn ngân sách nhà nước, bảo đảm công bằng trong tiếp cận dịch vụ giáo dục chất lượng cao tại vùng cao Tây Bắc.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết hàng hóa công cộng của Paul Samuelson kết hợp với lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại nhằm xác lập bản chất của dịch vụ giáo dục mầm non và phổ thông. Dịch vụ giáo dục công lập mang tính chất hàng hóa công cộng không thuần túy, tạo ra ngoại tác tích cực to lớn cho xã hội, do đó Nhà nước phải đóng vai trò chủ đạo trong việc bảo đảm ngân sách vận hành thường xuyên.

Mô hình nghiên cứu được xây dựng dựa trên chu trình quản lý ngân sách 5 bước theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, bao gồm: xác định định mức phân bổ ngân sách, lập dự toán chi thường xuyên, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách và kiểm tra, công khai minh bạch tài chính. Các khái niệm nền tảng được làm rõ gồm có: chi thường xuyên sự nghiệp giáo dục, định mức phân bổ ngân sách theo số lượng học sinh và biên chế giáo viên, cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định 60/2021/NĐ-CP và phương thức chi trả trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong giai đoạn 2019-2021 và niên độ 2022. Dữ liệu thứ cấp bao gồm báo cáo quyết toán thu chi, bảng tổng hợp phân bổ ngân sách của Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Giáo dục và Đào tạo cùng Kho bạc Nhà nước huyện Điện Biên Đông trong 3 năm liên tiếp.

Về dữ liệu sơ cấp, nghiên cứu tiến hành điều tra khảo sát với cỡ mẫu gồm 65 cán bộ, bao gồm lãnh đạo quản lý các phòng ban huyện, hiệu trưởng và kế toán viên tại 42 cơ sở giáo dục trên địa bàn. Phương pháp chọn mẫu phi xác suất kết hợp định ngạch theo cấp học được áp dụng nhằm phản ánh đầy đủ đặc thù quản lý của 17 trường mầm non, 13 trường tiểu học và 12 trường trung học cơ sở.

Lý do lựa chọn phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ phần trăm và phân tích chuỗi thời gian là vì phương pháp này cho phép nhận diện trực quan mức độ chênh lệch giữa dự toán giao đầu năm và số quyết toán thực tế. Đồng thời, kỹ thuật đánh giá bằng thang đo định lượng giúp đo lường chính xác nhận thức của đội ngũ cán bộ về tính minh bạch và mức độ khả thi của các định mức chi tiêu hiện hành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi thường xuyên cho sự nghiệp giáo dục tại huyện Điện Biên Đông tăng trưởng đều qua các năm nhưng phụ thuộc gần như 100% vào trợ cấp cân đối từ ngân sách cấp tỉnh. Tổng chi ngân sách cho giáo dục tăng từ mức khoảng 295 tỷ đồng năm 2019 lên hơn 335 tỷ đồng năm 2021, tương ứng tốc độ tăng trưởng bình quân 6,5%/năm.

Thứ hai, cơ cấu các khoản chi bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng. Chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, phụ cấp thu hút, phụ cấp vùng cao cho giáo viên) luôn chiếm tỷ trọng áp đảo từ 86,2% đến 88,7% tổng chi thường xuyên. Ngược lại, chi cho nghiệp vụ chuyên môn dạy và học chỉ dao động ở mức 7,8% đến 9,1%, trong khi chi sửa chữa nhỏ và mua sắm tài sản công phục vụ giảng dạy chỉ chiếm từ 3,5% đến 4,7%.

Thứ ba, công tác chấp hành dự toán còn nhiều sai lệch và tỷ lệ giải ngân chưa đồng đều. Trong khi chi thanh toán cho con người đạt tỷ lệ giải ngân 99,8% thì chi mua sắm, sửa chữa cơ sở vật chất chỉ đạt 92,3% dự toán được duyệt; hàng năm có tới trên 35% số trường phải lập hồ sơ đề nghị điều chỉnh dự toán kinh phí từ 1 đến 2 lần.

Thứ tư, 100% trường học trực thuộc huyện vẫn thuộc nhóm 4 (đơn vị sự nghiệp do Nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên), chưa tạo được nguồn thu sự nghiệp hợp pháp nào đáng kể để tái đầu tư.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân sâu xa của việc chi thanh toán cá nhân chiếm tới gần 89% xuất phát từ địa bàn rộng lớn với 14 xã vùng sâu, mật độ dân cư thưa thớt buộc ngành giáo dục phải duy trì nhiều điểm trường lẻ và bố trí đủ tỷ lệ biên chế giáo viên cắm bản theo quy định. Các khoản phụ cấp trách nhiệm nghề nghiệp và chính sách an sinh vùng đồng bào dân tộc thiểu số là yếu tố bắt buộc, đẩy quy mô quỹ lương tăng cao.

Khi so sánh với huyện Điện Biên (có tỷ lệ chi giáo dục đạt 25% ngân sách, 41 trường đạt chuẩn quốc gia) và huyện Cao Phong của tỉnh Hòa Bình (tiết kiệm được 3% đến 7% chi thường xuyên để nâng tỷ lệ phòng học kiên cố lên 86,4%), công tác quản lý tài chính tại Điện Biên Đông vẫn còn nặng tính hành chính bao cấp. Việc dữ liệu chi tiêu được minh họa qua biểu đồ cột chồng phân chia 4 nhóm chi phí (con người, nghiệp vụ, mua sắm, chi khác) và biểu đồ đường thể hiện biên độ chênh lệch dự toán sẽ giúp người quản lý nhận thức rõ sự thâm hụt nguồn lực đầu tư cho chất lượng chuyên môn. Sự thiếu hụt kinh phí nghiệp vụ khiến việc đổi mới phương pháp giảng dạy và ứng dụng công nghệ thông tin tại các trường vùng cao gặp nhiều lực cản.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên. UBND huyện cần phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch điều chỉnh công thức cấp phát ngân sách theo hướng kết hợp giữa định mức trên đầu học sinh với hệ số bù trừ chi phí cho các điểm trường lẻ vùng sâu. Mục tiêu cần đạt là nâng tỷ trọng chi hoạt động chuyên môn dạy học lên mức tối thiểu 15% vào năm 2025, giảm tỷ trọng phụ thuộc tuyệt đối vào quỹ lương trước niên độ ngân sách năm 2024.

Thứ hai, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ kế toán trường học và lãnh đạo đơn vị. Phòng Giáo dục và Đào tạo huyện Điện Biên Đông chủ trì phối hợp tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ định kỳ hàng quý cho 100% cán bộ kế toán và ban giám hiệu tại 42 trường học; phổ cập toàn diện phần mềm kế toán hành chính sự nghiệp trước tháng 12/2023 nhằm hạn chế sai sót chứng từ, phấn đấu đạt mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 4% chi hành chính văn phòng.

Thứ ba, siết chặt kỷ cương chấp hành dự toán và nâng cao chất lượng kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước huyện Điện Biên Đông kiên quyết từ chối thanh toán đối với các khoản chi vượt định mức, không có trong dự toán được giao hoặc thiếu hồ sơ chứng từ hợp lệ; mục tiêu giảm tỷ lệ sai lệch điều chỉnh dự toán xuống dưới 3% trong giai đoạn 2023-2025, bảo đảm 100% các khoản mua sắm tập trung có giá trị trên 50 triệu đồng phải qua hệ thống đấu thầu công khai.

Thứ tư, tái cấu trúc mạng lưới trường lớp và sắp xếp lại đội ngũ viên chức ngành giáo dục. UBND huyện Điện Biên Đông cần rà soát, dồn dịch các điểm trường lẻ có quy mô dưới 15 học sinh về trường chính, phấn đấu đến năm 2025 giảm từ 5% đến 8% các điểm trường phân tán, tối ưu hóa biên chế đứng lớp và dành nguồn lực tài chính đầu tư phòng học bộ môn đạt chuẩn trên 60%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, lãnh đạo và chuyên viên quản lý tài chính tại Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Giáo dục và Đào tạo huyện Điện Biên Đông cũng như các huyện miền núi có điều kiện tự nhiên tương đồng. Tài liệu này cung cấp khung đánh giá thực tiễn và bảng số liệu so sánh chi tiết giúp các cơ quan tham mưu xây dựng phương án phân bổ dự toán ngân sách chi tiết cho 42 đơn vị trực thuộc một cách chuẩn xác.

Thứ hai, hiệu trưởng và cán bộ kế toán của các trường mầm non, tiểu học, trung học cơ sở và phổ thông dân tộc bán trú vùng cao. Nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng trực tiếp trong việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quản lý định mức sử dụng tài sản công và thực hiện quy trình thanh quyết toán đúng chuẩn Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Thứ ba, các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học thuộc chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính - Ngân hàng. Luận văn đóng góp một điển cứu thực nghiệm điển hình với phương pháp kết hợp giữa khảo sát 65 chuyên gia thực tế và chuỗi số liệu tài chính 3 năm, làm cơ sở khoa học để phát triển các đề tài liên quan đến chi tiêu công vì sự nghiệp giáo dục.

Thứ tư, các cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh như Sở Tài chính, Sở Giáo dục và Đào tạo, Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên. Số liệu và phân tích trong luận văn là luận cứ thực chứng quan trọng phục vụ việc sửa đổi nghị quyết về định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2026-2030 cho các địa bàn vùng cao đặc biệt khó khăn.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân nào khiến chi thanh toán cho cá nhân trong ngân sách giáo dục huyện Điện Biên Đông chiếm tới hơn 86%? Đặc thù địa bàn miền núi chia cắt buộc huyện phải vận hành 42 trường với hàng trăm điểm lẻ rải rác tại 14 xã. Đội ngũ giáo viên cắm bản được hưởng đầy đủ các chế độ ưu đãi nghề nghiệp, trợ cấp thu hút và bảo hiểm theo luật định, khiến quỹ tiền lương cố định chiếm phần lớn nguồn kinh phí thường xuyên được cấp.

Căn cứ pháp lý chủ yếu nào được vận dụng để điều hành và kiểm soát chi thường xuyên trong nghiên cứu này? Quá trình quản lý chi dựa trên hệ thống pháp luật gồm Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Giáo dục năm 2019, Thông tư 343/2016/TT-BTC hướng dẫn công khai ngân sách nhà nước và các nghị quyết phân bổ dự toán chi thường xuyên hàng năm của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên.

Quy mô mẫu khảo sát 65 người có bảo đảm độ tin cậy khoa học cho toàn bộ địa bàn huyện hay không? Cỡ mẫu 65 người chiếm hơn 70% tổng số cán bộ quản lý tài chính và kế toán viên chuyên trách tại toàn bộ 42 trường học cùng các cơ quan quản lý huyện. Mẫu được chọn theo phương pháp phân tầng đại diện đầy đủ cho 3 bậc học mầm non, tiểu học và trung học cơ sở, bảo đảm tính xác thực cao.

Bài học kinh nghiệm thực tiễn quan trọng nhất mà huyện Điện Biên Đông có thể tiếp thu từ địa phương khác là gì? Từ mô hình huyện Cao Phong tỉnh Hòa Bình, Điện Biên Đông có thể học tập giải pháp trao quyền tự chủ tài chính gắn với quy chế chi tiêu nội bộ chặt chẽ, tạo động lực giúp các trường tiết kiệm từ 3% đến 7% kinh phí quản lý hành chính để bù đắp cho hoạt động nghiệp vụ chuyên môn.

Chỉ tiêu trọng yếu nào được đề xuất nhằm cân bằng lại cơ cấu chi thường xuyên của huyện đến năm 2025? Luận văn đề xuất chỉ tiêu cụ thể là nâng tỷ trọng chi hoạt động chuyên môn giảng dạy từ mức 8,5% năm 2021 lên tối thiểu 15% vào năm 2025, đồng thời duy trì tỷ lệ giải ngân nguồn vốn mua sắm, sửa chữa trang thiết bị đạt trên 98% dự toán được duyệt.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục phù hợp với bối cảnh thể chế tài chính công tại Việt Nam.
  • Nghiên cứu phản ánh thực trạng tài chính giáo dục huyện Điện Biên Đông giai đoạn 2019-2021 với quy mô trên 335 tỷ đồng mỗi năm, chỉ rõ nghịch lý khi chi lương chiếm hơn 86% trong khi chi nghiệp vụ dạy học chỉ đạt dưới 9,1%.
  • Nhận diện chính xác 4 nhóm nguyên nhân gây nghẽn dòng ngân sách, bao gồm mạng lưới trường lớp phân tán, định mức phân bổ chưa bám sát địa bàn và năng lực kế toán tại 42 cơ sở còn hạn chế.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính hành động cao gắn với các mục tiêu cụ thể: nâng chi chuyên môn lên 15%, giảm chênh lệch dự toán xuống dưới 3% và giảm từ 5% đến 8% các điểm trường lẻ đến năm 2025.
  • Thiết lập cơ sở thực nghiệm mở đường cho các nghiên cứu tiếp nối về mô hình quản lý ngân sách giáo dục dựa trên kết quả đầu ra (performance-based budgeting) cho vùng sâu, vùng xa.

Lộ trình triển khai khuyến nghị cần được phân kỳ theo hai giai đoạn: giai đoạn 2023-2024 tập trung chuẩn hóa năng lực kế toán và siết chặt kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước; giai đoạn 2024-2025 hoàn thành việc sắp xếp điểm trường và ban hành định mức chi mới. Các nhà quản lý giáo dục và lãnh đạo địa phương hãy chủ động tham khảo, ứng dụng ngay các phát hiện của luận văn này nhằm nâng cao hiệu quả đồng vốn ngân sách và kiến tạo tương lai phát triển bền vững cho thế hệ trẻ vùng cao Điện Biên Đông.