CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Lý luận cơ bản về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (sau đây gọi tắt là NSNN) là một phạm trù kinh tế - lịch sử xuất hiện và tồn tại gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của nền kinh tế hàng hóa – tiền tệ và sự xuất hiện của Nhà nước.
Thuật ngữ NSNN đã xuất hiện và được sử dụng rất lâu trong lịch sử phát triển kinh tế - xã hội. Ngày nay, ở các nước Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp về NSNN. Có nhiều khái niệm khác nhau về NSNN theo các cách tiếp cận khác nhau. Dưới góc độ tiếp cận về nội dung các quan hệ kinh tế: NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế dưới hình thái giá trị phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm đảm bảo cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Theo Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Hệ thống NSNN ở Việt Nam được phân thành các cấp ngân sách khác nhau, bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm 3 cấp ngân sách: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách thuộc hệ thống ngân sách.
Đó là toàn bộ các khoản thu, chi của chính quyền cấp huyện được dự toán và thực hiện trong một khoản thời gian nhất định do HĐND, UBND huyện quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được HĐND, UBND tỉnh phân cấp thực hiện. Chi ngân sách nhà nước cấp huyện Khái niệm chi NSNN: là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ. Quá trình 9 phân phối là quá trình cấp phát tiền từ NSNN để hình thành các quỹ gắn với các mục đích cụ thể trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước trong phát triển kinh tế - xã hội. Đối với chi ngân sách nhà nước nói chung gồm các nội dung: Chi đầu tư phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Khái niệm chi NSNN cấp huyện: Với tư cách là một cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước, Chi ngân sách nhà nước cấp huyện là quá trình sử dụng ngân sách cấp huyện để thực hiện các nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Thực hiện các quy định về phân cấp ngân sách, chi ngân sách cấp huyện chỉ bao gồm các nội dung: Chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi chuyển nguồn sang năm sau và chi bổ sung cân đối, bổ sung mục tiêu cho ngân sách cấp dưới (cấp xã). Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước: Quản lý theo cách hiểu phổ biến là sự tác động có hệ thống, có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng, làm cho họ hành động theo mục tiêu đã định của quản lý.
Quản lý chi ngân sách nhà nước là một bộ phận trong công tác quản lý NSNN và cũng là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung. Chi NSNN là quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật. Do đó quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất “Quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả phù hợp với yêu cầu thực tế đang đặt ra theo 10 đúng chính sách, chế độ của Nhà nước, phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội” (4, tr11).
Khái niệm quản lý chi ngân sách cấp huyện: Từ các cách tiếp cận các khái niệm đưa ra ở trên có thể định nghĩa quản lý chi ngân sách cấp huyện là quá trình các cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện sử dụng các phương pháp, công cụ quản lý tài chính tác động vào hoạt động chi ngân sách cấp huyện nhằm đảm bảo các khoản chi được sử dụng tiết kiệm hiệu quả nhằm hoàn thành tốt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện. Phân cấp quản lý chi ngân sách Theo Luật NSNN, hệ thống NSNN được phân cấp thành các cấp khác nhau tương ứng với các cấp chính quyền địa phương. Để đảm bảo cho việc quản lý ngân sách không bị trùng lắp, chồng chéo, công tác quản lý chi ngân sách cũng được phân chia theo các cấp khác nhau. Phân cấp quản lý chi ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc quản lý điều hành nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
Đó là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước. Các nguyên tắc phân cấp quản lý chi ngân sách Một là: Phân cấp quản lý chi ngân sách phải được tiến hành đồng thời với việc phân cấp quản lý kinh tế, xã hội và tổ chức bộ máy hành chính. Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nhiệm vụ chi của các cấp.
Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta. Hai là: phải đảm bảo ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước; đồng thời đảm bảo tính độc lập chủ động của ngân sách địa phương. Nguyên tắc này được thể hiện: 11 - Mọi chính sách, chế độ quản lý ngân sách nhà nước được ban hành thống nhất và dựa chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương.
- Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách trung ương đảm nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngân sách địa phương, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương. Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm.
Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương chi. Điều này tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý ngân sách nhà nước, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước đây.
Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ. Nội dung phân cấp quản lý chi NSNN Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các văn bản, chế độ chi, quản lý ngân sách. Đây là một trong những nội dung tất yếu của phân cấp quản lý chi NSNN.
Qua phân cấp phải xác định rõ quyền hạn ban hành các chính sách, tiêu chuẩn, định mức, phạm vi quyền hạn của mỗi cấp chính quyền trong việc ban hành chế độ chính sách chi NSNN. Có như vậy việc quản lý và điều hành chi NSNN mới đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, tránh tư tưởng cục bộ địa phương. Nội dung thứ hai là phân cấp các nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền. 12 Với nội dung này, trong quản lý chi NSNN phải phân định rõ nhiệm vụ kinh tế - chính trị của mỗi cấp chính quyền trên cơ sở nguồn thu mà cấp chính quyền đó quản lý, tránh tình trạng chống chéo, đùn đẩy trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội.
Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách NSNN bao gồm Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Mỗi cấp ngân sách đều có nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể.