Tổng quan nghiên cứu

Khoa học và công nghệ giữ vai trò then chốt trong phát triển kinh tế xã hội và được khẳng định là quốc sách hàng đầu tại Điều 62 Hiến pháp 2013. Mặc dù Quốc hội đã duy trì mục tiêu phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở mức 2% tổng chi ngân sách, thực tế chi tiêu tại các địa phương vẫn đối mặt với nhiều rào cản về cơ chế phân bổ và hiệu quả sử dụng. Tại tỉnh Phú Thọ, nền kinh tế đạt mức tăng trưởng tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) năm 2017 là 7,75% với giá trị 35.634,5 tỷ đồng và GRDP bình quân đầu người đạt 35,1 triệu đồng. Tổng vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội năm 2017 đạt 23,6 nghìn tỷ đồng, tăng 13,2% so với năm 2016.

Tuy nhiên, công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ tại địa phương vẫn còn dàn trải, quy trình tạm ứng và quyết toán kinh phí kéo dài, làm giảm tính ứng dụng của các nhiệm vụ nghiên cứu. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là nhận diện những điểm nghẽn trong chu trình quản lý chi ngân sách, từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán đến kiểm soát và quyết toán kinh phí. Mục tiêu nghiên cứu nhằm đánh giá toàn diện thực trạng quản lý tài chính khoa học công nghệ, chỉ rõ nguyên nhân của các hạn chế và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách tại tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2018 - 2020.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào nguồn kinh phí sự nghiệp khoa học công nghệ do Sở Khoa học và Công nghệ tỉnh Phú Thọ quản lý trong giai đoạn 2015 - 2017. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học giúp địa phương tối ưu hóa 100% dòng vốn sự nghiệp khoa học, giảm thiểu tỷ lệ chậm giải ngân và nâng cao hiệu quả thương mại hóa các đề tài nghiên cứu vào sản xuất nông, lâm nghiệp và công nghiệp chế biến.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và mô hình quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra (Performance-based Budgeting). Khung lý thuyết này khẳng định quản lý chi ngân sách không chỉ dừng lại ở việc tuân thủ quy trình phân bổ mà phải đo lường hiệu quả kinh tế - xã hội của từng đồng vốn đầu tư. Đồng thời, luận văn kết hợp lý thuyết kinh tế học về hàng hóa công cộng và vai trò điều tiết của Nhà nước đối với các hoạt động nghiên cứu và triển khai (R&D), nơi mà thị trường tự do thường đầu tư dưới mức tối ưu do tính rủi ro cao.

Ba khái niệm cốt lõi được xây dựng xuyên suốt gồm: Quản lý chi ngân sách nhà nước cho khoa học công nghệ; Nhiệm vụ khoa học công nghệ sử dụng ngân sách cấp tỉnh; Cơ chế khoán chi theo sản phẩm cuối cùng theo Thông tư liên tịch số 27/2015/TTLT-BKHCN-BTC và định mức chi theo Thông tư liên tịch số 55/2015/TTLT-BTC-BKHCN.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ niên giám thống kê tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2015 - 2017, các báo cáo tài chính của Sở Khoa học và Công nghệ, Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước tỉnh và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực tế với cỡ mẫu gồm 30 đơn vị chủ trì nhiệm vụ khoa học công nghệ cấp tỉnh được nghiệm thu trong quý 1 năm 2018. Phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên đơn giản được áp dụng từ danh sách các tổ chức khoa học công nghệ nhằm đảm bảo tính đại diện, khách quan và phản ánh trung thực khó khăn của các chủ nhiệm đề tài.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và so sánh (tuyệt đối, tương đối) là nhằm lượng hóa chính xác mức độ biến động giữa số dự toán và quyết toán thực tế. Bên cạnh đó, phương pháp chuyên gia được thực hiện qua các cuộc phỏng vấn sâu với đội ngũ lãnh đạo phòng chuyên môn của Sở Khoa học và Công nghệ cùng Quỹ Phát triển Khoa học và Công nghệ để kiểm chứng nguyên nhân sâu xa của các tồn tại tài chính. Toàn bộ quá trình khảo sát và thu thập dữ liệu được thực hiện tập trung từ ngày 01/04/2018 đến ngày 30/04/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ tại tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2015 - 2017 có sự tăng trưởng nhưng tỷ trọng vẫn ở mức khiêm tốn so với nhu cầu phát triển. Trên phạm vi cả nước, tổng kinh phí dành cho khoa học công nghệ năm 2016 đạt 33.905 tỷ đồng, trong đó ngân sách nhà nước chiếm 17.730 tỷ đồng và khối doanh nghiệp đầu tư 16.175 tỷ đồng. Tại Phú Thọ, chi sự nghiệp khoa học công nghệ còn phụ thuộc phần lớn vào ngân sách phân bổ hàng năm và chưa thu hút mạnh mẽ nguồn vốn đối ứng từ các tổ chức ngoài nhà nước.

Thứ hai, tồn tại sự chênh lệch đáng kể giữa dự toán được duyệt và giá trị quyết toán thực tế. Tỷ lệ giải ngân đúng hạn của các nhiệm vụ khoa học cấp tỉnh trong giai đoạn 2015 - 2017 chỉ dao động trong khoảng 75% đến 85% so với kế hoạch ban đầu. Tình trạng chuyển nguồn kinh phí sang năm sau diễn ra phổ biến do quy trình phê duyệt danh mục và thẩm định đề cương nhiệm vụ kéo dài qua nhiều cấp quản lý.

Thứ ba, cơ cấu chi tiêu chưa thực sự cân đối giữa các lĩnh vực nghiên cứu. Hơn 50% nguồn vốn chi sự nghiệp được ưu tiên cho các chương trình nông nghiệp, lâm nghiệp và phát triển nông thôn, trong khi các lĩnh vực công nghệ cao, tự động hóa và bảo quản chế biến sau thu hoạch chiếm tỷ lệ dưới 15%. Định mức chi theo Quyết định số 307/QĐ-UBND của tỉnh bộc lộ nhiều điểm chưa tương thích hoàn toàn với trần định mức quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2015/TTLT-BTC-BKHCN.

Thứ tư, công tác thanh tra và hậu kiểm còn hạn chế. Kết quả khảo sát 30 đơn vị chủ trì nhiệm vụ nghiên cứu cho thấy hơn 70% phản ánh gặp nhiều khó khăn trong khâu hoàn thiện chứng từ thanh quyết toán theo cơ chế khoán chi, dẫn đến tâm lý e ngại của các nhà khoa học khi thanh toán qua Kho bạc Nhà nước.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các tồn tại bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ giữa các cơ quan quản lý chuyên môn và cơ quan tài chính địa phương. Thủ tục hành chính trong lập dự toán còn phức tạp, định mức chi trả thù lao nghiên cứu chưa theo kịp biến động giá cả thị trường. Khi đối chiếu với các địa phương lân cận, tỉnh Vĩnh Phúc đã phê duyệt gần 200 lượt đề tài với kinh phí trên 65 tỷ đồng trong giai đoạn 2015 - 2017, nâng mức đầu tư khoa học công nghệ năm 2017 lên 146 tỷ đồng thông qua việc áp dụng mạnh mẽ khoán chi đến sản phẩm cuối cùng. Tương tự, tỉnh Quảng Ninh đã bố trí 1.457 tỷ đồng cho hoạt động khoa học công nghệ và công nghệ thông tin giai đoạn 2011 - 2015 (chiếm bình quân 3,94% tổng chi thường xuyên), đồng thời Quỹ Phát triển Khoa học và Công nghệ tỉnh cho vay 4 dự án với kinh phí hơn 26 tỷ đồng.

Để minh họa rõ nét các biến động này, dữ liệu nghiên cứu cần được trình bày qua biểu đồ cột thể hiện mức độ chênh lệch giữa số liệu dự toán và quyết toán chi sự nghiệp khoa học qua từng năm, kết hợp cùng biểu đồ tròn phản ánh cơ cấu phân bổ kinh phí theo các lĩnh vực kinh tế - kỹ thuật. Sự so sánh này chỉ ra rằng Phú Thọ cần sớm hoàn thiện cơ chế điều hành ngân sách theo hướng linh hoạt và tăng quyền tự chủ cho các tổ chức chủ trì nhiệm vụ nghiên cứu.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện công tác lập và phân bổ dự toán chi ngân sách: Sở Khoa học và Công nghệ cần chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn 3 năm cho hoạt động khoa học công nghệ. Đặt mục tiêu nâng tỷ lệ chi ngân sách cho khoa học công nghệ đạt mức tối thiểu 2% tổng chi ngân sách địa phương đến năm 2020, khắc phục tình trạng phân bổ kinh phí dàn trải và thiếu trọng điểm.

Thứ hai, triển khai triệt để cơ chế khoán chi đến sản phẩm cuối cùng: Căn cứ Thông tư liên tịch số 27/2015/TTLT-BKHCN-BTC, Ủy ban nhân dân tỉnh cần chỉ đạo đơn giản hóa quy trình thẩm định tài chính, cắt giảm tối thiểu 30% thời gian xét duyệt chứng từ chi tiêu. Giao toàn quyền chủ động cho chủ nhiệm đề tài trong việc điều chuyển các khoản mục chi phí nghiên cứu nội bộ mà không làm tăng tổng mức kinh phí được duyệt, hoàn thành áp dụng đồng bộ trong năm 2019.

Thứ ba, chuẩn hóa quy trình chấp hành và quyết toán ngân sách qua Kho bạc: Kho bạc Nhà nước tỉnh Phú Thọ cùng Sở Khoa học và Công nghệ cần thiết lập cơ chế giải ngân theo tiến độ khối lượng công việc hoàn thành. Phấn đấu nâng tỷ lệ quyết toán kinh phí đúng hạn đạt trên 95% vào năm 2020, hạn chế tối đa việc tồn đọng vốn phải hủy dự toán hoặc chuyển nguồn sang niên độ sau.

Thứ tư, tăng cường thanh tra, giám sát và vận hành hiệu quả Quỹ Phát triển Khoa học và Công nghệ: Xây dựng hội đồng đánh giá nghiệm thu độc lập với sự tham gia của các chuyên gia đầu ngành từ trung ương. Khuyến khích các doanh nghiệp trên địa bàn trích lập 10% thu nhập tính thuế để thành lập quỹ khoa học công nghệ doanh nghiệp, hướng tới mục tiêu huy động nguồn vốn ngoài ngân sách chiếm từ 30% đến 40% tổng vốn đầu tư khoa học toàn tỉnh giai đoạn 2018 - 2022.

Thứ năm, kiến nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ sớm ban hành quyết định thay thế Quyết định số 307/QĐ-UBND nhằm cập nhật đầy đủ khung định mức kinh phí nghiên cứu khoa học phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội thực tế của địa phương.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh gồm Lãnh đạo và cán bộ chuyên trách tại Sở Khoa học và Công nghệ, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Phú Thọ. Tài liệu cung cấp cơ sở thực tiễn để đổi mới quy trình thẩm định, phân bổ dự toán và nâng cao hiệu lực kiểm soát chi ngân sách.

Nhóm 2: Các viện nghiên cứu, trường đại học, doanh nghiệp và tổ chức khoa học công nghệ trên địa bàn. Nghiên cứu mang lại hướng dẫn chi tiết về quy trình lập dự toán, quản lý chứng từ và tuân thủ các quy định khoán chi tài chính hiện hành.

Nhóm 3: Cơ quan quản lý tài chính và khoa học công nghệ tại các tỉnh thuộc khu vực Trung du và Miền núi phía Bắc. Công trình đóng vai trò là tài liệu tham chiếu mô hình so sánh quản lý chi tiêu công giữa các địa phương có điều kiện kinh tế tương đồng.

Nhóm 4: Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị kinh doanh và Tài chính công. Luận văn cung cấp khung phương pháp luận hoàn chỉnh kết hợp giữa điều tra thực chứng sơ cấp và xử lý dữ liệu quản lý ngân sách nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

Thực trạng chi ngân sách cho khoa học công nghệ tại tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2015 - 2017 có đặc điểm gì? Nguồn vốn chi sự nghiệp khoa học công nghệ của tỉnh có xu hướng tăng nhưng vẫn chưa đạt mức mục tiêu 2% tổng chi ngân sách nhà nước địa phương. Tỷ lệ giải ngân đúng tiến độ chỉ đạt từ 75% đến 85% và phần lớn nguồn lực tập trung vào lĩnh vực nông lâm nghiệp, trong khi các ngành công nghệ cao chỉ chiếm tỷ trọng dưới 15%.

Tại sao việc triển khai cơ chế khoán chi theo Thông tư liên tịch số 27/2015 còn gặp trở ngại tại địa phương? Khảo sát 30 đơn vị chủ trì cho thấy hơn 70% gặp vướng mắc về thanh quyết toán. Nguyên nhân do tâm lý an toàn của cán bộ quản lý tài chính, sự chưa đồng nhất giữa cơ quan Kho bạc và cơ quan chuyên môn trong việc chấp nhận chứng từ giải trình chi phí nội bộ của đề tài.

Tỉnh Phú Thọ có thể rút ra bài học gì từ mô hình của tỉnh Vĩnh Phúc và Quảng Ninh? Phú Thọ cần học tập Vĩnh Phúc trong việc giao quyền tự chủ tuyệt đối cho chủ nhiệm đề tài điều chỉnh các khoản mục chi, đồng thời áp dụng mô hình Quỹ Phát triển Khoa học và Công nghệ của Quảng Ninh để cho vay và hỗ trợ doanh nghiệp đổi mới công nghệ với quy mô hàng chục tỷ đồng.

Phương pháp chọn mẫu 30 đơn vị trong luận văn đảm bảo độ tin cậy như thế nào? Luận văn lựa chọn ngẫu nhiên 30 đơn vị chủ trì nhiệm vụ khoa học công nghệ được nghiệm thu trong quý 1 năm 2018. Mẫu khảo sát bao trùm đầy đủ các nhóm đề tài nông nghiệp, y tế và xã hội nhân văn, phản ánh khách quan thực trạng thanh quyết toán kinh phí tại Sở Khoa học và Công nghệ tỉnh Phú Thọ.

Đâu là giải pháp đột phá nhất để nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách khoa học công nghệ của tỉnh đến năm 2020? Giải pháp then chốt là đổi mới căn bản từ phương thức cấp phát ngân sách theo niên độ sang quản lý chi tiêu theo kết quả đầu ra, gắn liền với nâng cao tỷ lệ quyết toán đúng hạn đạt 95% và xã hội hóa nguồn vốn đầu tư từ khu vực doanh nghiệp.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học công nghệ cấp tỉnh trong bối cảnh đổi mới cơ chế tự chủ tài chính.
  • Phân tích sâu sắc thực trạng quản lý chi ngân sách khoa học công nghệ tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2015 - 2017, lượng hóa mức độ chênh lệch dự toán - quyết toán và các rào cản hành chính.
  • Rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu từ các địa phương điển hình như Vĩnh Phúc, Quảng Ninh và Hà Nội để vận dụng phù hợp vào điều kiện kinh tế xã hội tỉnh Phú Thọ.
  • Đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ từ khâu lập kế hoạch ngân sách trung hạn, áp dụng triệt để khoán chi, đến đổi mới thanh tra và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.
  • Xác định lộ trình thực hiện cụ thể cho giai đoạn 2018 - 2020 nhằm gắn kết hiệu quả vốn đầu tư khoa học với mục tiêu tăng trưởng GRDP của tỉnh đạt trên 7,75% mỗi năm.

Đóng góp lớn nhất của công trình là cung cấp luận cứ khoa học và giải pháp ứng dụng thiết thực phục vụ công tác tham mưu quản lý tài chính khoa học công nghệ tại địa phương. Các cơ quan quản lý, viện nghiên cứu và nhà khoa học cần chủ động phối hợp triển khai đồng bộ các giải pháp này nhằm đưa khoa học công nghệ thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế bền vững cho tỉnh Phú Thọ.