Tổng quan nghiên cứu

Quảng Nam là tỉnh thuộc vùng kinh tế trọng điểm miền Trung với 18 đơn vị hành chính cấp huyện và 204 xã, trong đó khoảng 81% dân số sinh sống tại khu vực nông thôn. Trong giai đoạn 2011-2017, việc thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới đã tạo ra bước chuyển dịch căn bản về hạ tầng và đời sống kinh tế - xã hội địa phương. Tính đến ngày 31/12/2017, tổng nguồn vốn huy động lũy kế cho chương trình trên toàn địa bàn tỉnh đạt 22.333,91 tỷ đồng, trong đó ngân sách nhà nước trực tiếp bố trí là 2.555,29 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 11,4%.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ thực tiễn quản lý tài chính công tại địa phương: dù nguồn lực huy động lớn nhưng công tác quản lý chi ngân sách còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Tiến độ giải ngân vốn cấp xã chỉ đạt 81,4%, nợ đọng xây dựng cơ bản giai đoạn 2011-2015 lên tới 83,20 tỷ đồng tại 1.629 công trình, đồng thời tồn tại sự chênh lệch sâu sắc về kết quả xây dựng nông thôn mới giữa vùng đồng bằng và vùng núi cao.

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích và đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi ngân sách cho chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tại tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2017. Từ đó, tác giả xác định các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý, phân bổ và sử dụng vốn ngân sách đến năm 2020.

Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu đóng vai trò là cơ sở khoa học để chính quyền địa phương hoàn thiện cơ chế điều hành tài chính, hỗ trợ nâng tỷ lệ xã đạt chuẩn nông thôn mới toàn tỉnh từ 34,80% (71 xã năm 2017) lên mức 50% vào năm 2020 theo đúng định hướng của Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết tài chính công hiện đại và lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Khung pháp lý chủ đạo dựa trên Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13), Luật Đầu tư công năm 2014 (Luật số 49/2014/QH13) và Quyết định số 1980/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về Bộ tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới gồm 19 tiêu chí thuộc 5 nhóm lĩnh vực.

Hệ thống khái niệm cốt lõi được xây dựng gồm:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan có thẩm quyền quyết định.
  • Quản lý chi ngân sách nhà nước: Quá trình phân phối, cấp phát, thanh toán và quyết toán quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước theo các định mức, chế độ nhằm bảo đảm tính tiết kiệm, hiệu quả.
  • Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên: Hai nội dung chi then chốt cấu thành nguồn vốn trực tiếp của chương trình mục tiêu quốc gia.
  • Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới: Chương trình đầu tư công mang tính toàn diện về chính trị, kinh tế, văn hóa và môi trường.

Bên cạnh đó, đề tài tiếp thu mô hình kinh nghiệm quốc tế như phong trào Saemaul Undong tại Hàn Quốc (giai đoạn 1971-1978 đã cứng hóa 43.631 km đường giao thông nông thôn, đưa 98% số làng tự chủ kinh tế vào năm 1979) và phong trào Mỗi làng một sản phẩm (OVOP) tại Nhật Bản với cơ chế lập quỹ hỗ trợ rủi ro nông nghiệp theo tỷ lệ 70% vốn chính phủ và 30% vốn nông dân.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng để xử lý nguồn dữ liệu đa chiều:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Trích xuất từ Niên giám thống kê tỉnh Quảng Nam, báo cáo quyết toán tài chính của Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Nam và các văn bản chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh từ năm 2011 đến năm 2017.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Thu thập qua khảo sát điều tra xã hội học với cỡ mẫu N = 60 người thực hiện trong tháng 10 năm 2018. Mẫu khảo sát bao gồm lãnh đạo, chuyên viên các sở, ban, ngành cấp tỉnh, Ban điều phối chương trình cấp huyện và cán bộ chuyên môn cấp xã trực tiếp theo dõi quản lý nguồn vốn. Bảng hỏi gồm 9 câu hỏi (7 câu hỏi đóng theo thang đo Likert và 2 câu hỏi mở).
  • Phương pháp phân tích: Sử dụng phương pháp thống kê mô tả, so sánh số tuyệt đối và tương đối, xử lý dữ liệu bằng phần mềm Excel, kết hợp phương pháp quy nạp và diễn dịch logic. Việc lựa chọn phương pháp này giúp phản ánh trung thực thực trạng giải ngân, đối chiếu tỷ lệ thực hiện giữa các cấp ngân sách và lượng hóa chính xác mức độ ảnh hưởng của các yếu tố quản lý vốn đầu tư công.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô huy động nguồn lực cho xây dựng nông thôn mới tại Quảng Nam đạt mức tăng trưởng ấn tượng nhưng cơ cấu vốn còn phụ thuộc lớn vào tín dụng. Lũy kế giai đoạn 2011-2017, toàn tỉnh huy động được 22.333,91 tỷ đồng. Trong đó, vốn tín dụng chiếm tỷ trọng áp đảo với 56,8% (tương đương 12.675,75 tỷ đồng); vốn ngân sách nhà nước đạt 8.038,62 tỷ đồng (chiếm 36,0%), bao gồm vốn trực tiếp chương trình là 2.555,29 tỷ đồng (chiếm 11,4%) và vốn lồng ghép là 5.483,33 tỷ đồng (chiếm 24,6%). Vốn đóng góp của nhân dân đạt 1.152,95 tỷ đồng (5,2%) và vốn từ doanh nghiệp, hợp tác xã chỉ đạt 466,82 tỷ đồng (2,1%).

Thứ hai, tỷ lệ giải ngân nguồn vốn ngân sách nhà nước trực tiếp có sự chênh lệch lớn giữa các cấp chính quyền. Tính đến ngày 31/01/2018, tỷ lệ giải ngân chung toàn tỉnh đạt 92,7% (2.368,33 tỷ đồng). Tuy nhiên, trong khi ngân sách trung ương đạt 94,1% (vốn đầu tư đạt 96,6%, vốn sự nghiệp đạt 84,4%), ngân sách cấp tỉnh đạt 92,0%, ngân sách cấp huyện đạt 96,7%, thì ngân sách cấp xã chỉ đạt 81,4% (258,21 tỷ đồng trên tổng số 317,27 tỷ đồng được bố trí).

Thứ ba, áp lực nợ đọng xây dựng cơ bản trong nông thôn mới diễn biến phức tạp. Riêng giai đoạn 2011-2015, tổng số nợ đọng xây dựng cơ bản toàn tỉnh là 83,20 tỷ đồng trên tổng mức đầu tư 1.158,16 tỷ đồng. Trong đó, nợ từ 1.572 công trình đã quyết toán là 55,98 tỷ đồng và nợ từ 57 công trình chưa hoàn thành quyết toán là 27,22 tỷ đồng. Nợ đọng tập trung chủ yếu ở cấp huyện (39,14 tỷ đồng) và cấp xã (19,92 tỷ đồng).

Thứ tư, kết quả thực hiện tiêu chí nông thôn mới phân hóa gay gắt theo vùng địa lý. Đến cuối năm 2017, toàn tỉnh có 71/204 xã đạt chuẩn (tỷ lệ 34,80%), số tiêu chí bình quân đạt 13,11 tiêu chí/xã. Khu vực đồng bằng đạt tỷ lệ 55,56% số xã đạt chuẩn (60/108 xã, bình quân 15,85 tiêu chí/xã), trong khi khu vực miền núi chỉ đạt 11,46% (11/96 xã, bình quân 10,02 tiêu chí/xã) và khu vực miền núi cao chỉ đạt 7,81% (5/64 xã, bình quân 8,89 tiêu chí/xã). Đặc biệt, 4 huyện miền núi gồm Nông Sơn, Nam Giang, Phước Sơn và Nam Trà My chưa có xã nào đạt chuẩn nông thôn mới.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tỷ lệ giải ngân cấp xã thấp (81,4%) và phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản là do quy trình quản lý hồ sơ đầu tư tại cơ sở còn nhiều thiếu sót: thiếu kế hoạch đấu thầu, thiếu biên bản nghiệm thu hoặc hồ sơ quản lý chất lượng công trình chưa bảo đảm. Đồng thời, năng lực chuyên môn của đội ngũ công chức tài chính - kế toán cấp xã còn hạn chế, chưa thích ứng kịp với các quy định khắt khe của Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Dữ liệu nghiên cứu cho thấy bức tranh tài chính có thể được trực quan hóa rõ nét qua bảng phân tích cơ cấu 4 nguồn vốn và biểu đồ cột so sánh tiến độ giải ngân giữa 4 cấp ngân sách. Sự suy giảm tỷ trọng vốn ngân sách xã và nợ đọng kéo dài phản ánh tình trạng phân bổ vốn dàn trải, chưa ưu tiên xử lý dứt điểm công trình chuyển tiếp trước khi phê duyệt dự án mới.

So sánh với các nghiên cứu tương tự tại các tỉnh Hưng Yên và Thái Nguyên, Quảng Nam có điểm sáng vượt bậc khi thu nội địa tăng từ 2.770 tỷ đồng (năm 2010) lên 14.394 tỷ đồng (năm 2017), giúp tỉnh từ năm 2017 tự cân đối ngân sách và điều tiết nộp về ngân sách trung ương. Dư địa tài khóa dồi dào này mở ra cơ hội lớn để tỉnh tái cơ cấu danh mục chi, chuyển từ hỗ trợ hạ tầng cứng sang hỗ trợ phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa giá trị cao.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện công tác lập dự toán và phân bổ vốn ngân sách có trọng tâm: Sở Tài chính phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh ưu tiên bố trí vốn đầu tư công trung hạn cho các xã khó khăn thuộc khu vực miền núi cao, hướng tới mục tiêu nâng số tiêu chí bình quân khu vực miền núi từ 10,02 tiêu chí/xã lên tối thiểu 14 tiêu chí/xã vào năm 2020. Cơ cấu phân bổ cần giảm tỷ trọng hỗ trợ xây dựng trụ sở sang chi hỗ trợ liên kết sản xuất và chuỗi giá trị nông nghiệp.

  2. Triệt để xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản và kiểm soát dự án mới: Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã, thành phố chỉ đạo các chủ đầu tư lập phương án trích tối thiểu 25% nguồn thu tiền sử dụng đất và tăng thu ngân sách địa phương để thanh toán dứt điểm 83,20 tỷ đồng nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2019. Nghiêm cấm phê duyệt dự án khởi công mới khi chưa xác định rõ nguồn vốn và chưa bố trí đủ vốn trả nợ công trình hoàn thành.

  3. Đơn giản hóa và hiện đại hóa quy trình kiểm soát thanh toán vốn: Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Nam tăng cường ứng dụng dịch vụ công trực tuyến, triển khai nghiêm túc Thông tư số 349/2016/TT-BTC đối với vốn đầu tư và Thông tư số 43/2017/TT-BTC đối với vốn sự nghiệp, rút ngắn thời gian kiểm soát chi xuống dưới 3 ngày làm việc, phấn đấu nâng tỷ lệ giải ngân ngân sách xã từ 81,4% lên trên 95% trong giai đoạn 2018-2020.

  4. Nâng cao năng lực chuyên môn cho cán bộ quản lý tài chính cấp cơ sở: Ban Điều phối Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tỉnh chủ trì tổ chức đào tạo, tập huấn nghiệp vụ cho 100% cán bộ kế toán xã và ban giám sát cộng đồng về quy trình lập hồ sơ thanh quyết toán, đấu thầu và quản lý hợp đồng xây dựng cơ bản trong năm 2018-2019.

  5. Đẩy mạnh cơ chế thu hút doanh nghiệp và xã hội hóa nguồn lực: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành các chính sách ưu đãi tiếp cận đất đai, hỗ trợ lãi suất tín dụng để thu hút doanh nghiệp đầu tư vào chế biến nông sản theo Nghị quyết số 37/2016/NQ-HĐND, phấn đấu nâng tỷ trọng đóng góp của khu vực doanh nghiệp từ 2,1% lên trên 5% tổng nguồn lực huy động vào năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách địa phương: Lãnh đạo và chuyên viên Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Văn phòng Điều phối nông thôn mới tỉnh Quảng Nam và các tỉnh khu vực miền Trung có thể khai thác các mô hình phân cấp ngân sách, giải pháp xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản để xây dựng nghị quyết phân bổ vốn cho các giai đoạn tiếp theo.

  2. Cán bộ quản lý và thực thi công vụ cấp huyện, cấp xã: Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, công chức kế toán - tài chính và cán bộ địa chính - xây dựng cơ sở sử dụng luận văn như cẩm nang hướng dẫn kiểm soát hồ sơ quyết toán, quản lý nguồn vốn lồng ghép và phòng ngừa rủi ro sai phạm tài chính trong đầu tư công trình nông thôn.

  3. Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế: Tài liệu cung cấp hệ thống lý luận vững chắc, dữ liệu thống kê thực chứng giai đoạn 2011-2017 và bộ công cụ khảo sát thực địa N = 60 mẫu phục vụ việc giảng dạy, trích dẫn học thuật và phát triển các đề tài nghiên cứu về tài chính công và kinh tế nông nghiệp.

  4. Các tổ chức phát triển, hiệp hội doanh nghiệp và hợp tác xã nông nghiệp: Cung cấp góc nhìn toàn diện về cơ chế hỗ trợ tài chính từ ngân sách nhà nước, giúp các nhà đầu tư nắm bắt cơ hội liên kết sản xuất cánh đồng mẫu lớn, dồn điền đổi thửa và ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật tại vùng nông thôn.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến tỷ lệ giải ngân vốn xây dựng nông thôn mới cấp xã tại Quảng Nam chỉ đạt 81,4% là gì? Tỷ lệ giải ngân cấp xã đạt thấp (81,4% so với mức 96,7% của cấp huyện) xuất phát từ việc cán bộ tài chính cơ sở thiếu kỹ năng lập hồ sơ dự toán, đấu thầu và nghiệm thu công trình. Thêm vào đó, áp lực nợ đọng giai đoạn trước và biến động giá nguyên vật liệu xây dựng (như cát, sỏi) làm kéo dài thời gian thi công, dẫn đến chậm hoàn thiện thủ tục quyết toán qua Kho bạc Nhà nước.

Cơ cấu nguồn vốn huy động cho chương trình nông thôn mới tại Quảng Nam có đặc điểm gì nổi bật? Giai đoạn 2011-2017, tổng nguồn vốn huy động đạt 22.333,91 tỷ đồng, trong đó nguồn vốn tín dụng giữ vai trò chủ lực chiếm tới 56,8% (12.675,75 tỷ đồng). Ngân sách nhà nước chiếm 36,0% (8.038,62 tỷ đồng bao gồm cả vốn lồng ghép các chương trình), vốn nhân dân đóng góp đạt 5,2% (1.152,95 tỷ đồng) và vốn huy động từ doanh nghiệp chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ 2,1% (466,82 tỷ đồng).

Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản trong nông thôn mới của tỉnh Quảng Nam được thống kê như thế nào? Theo số liệu tổng hợp giai đoạn 2011-2015, tổng số nợ đọng xây dựng cơ bản là 83,20 tỷ đồng trên tổng mức vốn đầu tư 1.158,16 tỷ đồng. Trong đó, nợ các công trình đã hoàn thành quyết toán là 55,98 tỷ đồng (gồm 1.572 công trình) và nợ các công trình chưa hoàn tất thủ tục quyết toán là 27,22 tỷ đồng (gồm 57 công trình), tập trung nhiều nhất ở ngân sách cấp huyện và cấp xã.

Mức độ chênh lệch kết quả đạt chuẩn nông thôn mới giữa các vùng của tỉnh Quảng Nam ra sao? Tính đến cuối năm 2017, toàn tỉnh có 71/204 xã đạt chuẩn (34,80%). Tuy nhiên, vùng đồng bằng có 60/108 xã đạt chuẩn (tỷ lệ 55,56%, bình quân 15,85 tiêu chí/xã), trong khi vùng miền núi chỉ có 11/96 xã đạt chuẩn (tỷ lệ 11,46%, bình quân 10,02 tiêu chí/xã). Riêng khu vực miền núi cao chỉ đạt 7,81% và có tới 4 huyện chưa có xã nào đạt chuẩn.

Luận văn đã rút ra bài học kinh nghiệm quốc tế nào có thể áp dụng cho công tác quản lý chi ngân sách nông thôn mới? Đề tài đúc kết bài học từ phong trào Saemaul Undong của Hàn Quốc về việc phát huy tính tự lực của người dân để hoàn thành hơn 43.000 km đường giao thông, cùng mô hình OVOP của Nhật Bản với cơ chế đồng tài trợ 70/30. Các kinh nghiệm này khẳng định ngân sách nhà nước chỉ đóng vai trò vốn mồi, cần tập trung kích thích phát triển sản xuất thay vì chỉ đầu tư cơ sở hạ tầng dàn trải.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác quản lý chi ngân sách cho Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới dựa trên Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá chi tiết thực trạng huy động 22.333,91 tỷ đồng nguồn vốn và kết quả giải ngân ngân sách đạt 92,7% trên địa bàn tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2017.
  • Chỉ rõ những tồn tại then chốt trong quản trị tài chính công, đặc biệt là khoản nợ đọng xây dựng cơ bản 83,20 tỷ đồng và điểm nghẽn giải ngân tại cấp xã ở mức 81,4%.
  • Phân tích sâu sắc sự phân hóa vùng miền với 55,56% xã đồng bằng đạt chuẩn so với mức khiêm tốn 11,46% tại khu vực miền núi.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp chiến lược có tính khả thi cao nhằm hoàn thiện phân bổ vốn, kiểm soát chi và nâng cao năng lực bộ máy tài chính cơ sở trong giai đoạn 2018-2020.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp khung giải pháp thực tiễn gắn liền với điều kiện tài khóa tự cân đối của tỉnh Quảng Nam từ năm 2017. Trong lộ trình tiếp theo từ năm 2018 đến năm 2020, các cấp chính quyền cần khẩn trương thực hiện đồng bộ cơ chế kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước và dồn lực hỗ trợ cho các huyện vùng cao. Hãy liên hệ các cơ sở đào tạo học thuật hoặc cơ quan quản lý tài chính địa phương để tiếp cận toàn văn công trình nghiên cứu giá trị này.