Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp xã đóng vai trò quyết định đối với sự ổn định kinh tế cơ sở và hiệu quả thực thi chính sách công. Tại huyện Mai Sơn, tỉnh Sơn La – địa bàn miền núi có diện tích tự nhiên 143.247 ha và quy mô dân số 155.103 người trải rộng trên 22 đơn vị hành chính cấp cơ sở gồm 21 xã và 01 thị trấn – công tác tài chính đang đứng trước áp lực tự cân đối rất lớn. Nguồn thu ngân sách phát sinh trên địa bàn huyện mới chỉ đáp ứng được trên 10% tổng nhiệm vụ chi, khiến hơn 80% đến 90% nhu cầu chi tiêu của cấp cơ sở phải phụ thuộc vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên.

Thực trạng phân bổ và sử dụng ngân sách cấp xã tại huyện Mai Sơn trong giai đoạn 2016 - 2018 bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng: quy trình lập dự toán còn mang tính hình thức, chấp hành chi vượt dự toán với tỷ lệ quyết toán trên dự toán dao động từ 119,3% đến 270,2%, và chi thường xuyên chưa được kiểm soát chặt chẽ. Đề tài nghiên cứu được thực hiện nhằm phân tích toàn diện thực trạng quản lý chi ngân sách cấp xã, nhận diện các hạn chế cốt lõi và nguyên nhân sâu xa, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ có tính khả thi cao đến năm 2021. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, hỗ trợ đắc lực cho mục tiêu giảm nghèo bền vững khi tỷ lệ hộ nghèo tại huyện giảm từ 25,99% năm 2011 xuống 19,4% năm 2016, nâng thu nhập bình quân đầu người từ 17,8 triệu đồng lên 29,7 triệu đồng/năm và thúc đẩy tiến độ hoàn thành các tiêu chí nông thôn mới trên địa bàn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết tài chính công hiện đại và lý thuyết phân cấp tài khóa. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp cơ sở trong việc tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn lực công. Hệ thống khái niệm nền tảng bao gồm: Ngân sách nhà nước, Ngân sách cấp xã (cấp ngân sách cơ sở vừa là một cấp ngân sách vừa là đơn vị dự toán), Quản lý chi ngân sách cấp xã, Chi đầu tư phát triển và Chi thường xuyên.

Khung pháp lý của nghiên cứu căn cứ chặt chẽ vào Hiến pháp năm 2013 (Điều 55 quy định hệ thống ngân sách nhà nước gồm 4 cấp), Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017. Bên cạnh đó, các quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La, cùng Quyết định số 899/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về tái cơ cấu ngành nông nghiệp, tạo lập cơ sở pháp lý vững chắc cho việc đánh giá toàn diện chu trình quản lý chi từ khâu lập, chấp hành đến quyết toán ngân sách.

+-------------------------------------------------------------+
|                HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC                  |
+-------------------------------------------------------------+
                              |
      +-----------------------+-----------------------+
      |                       |                       |
+---------------+     +---------------+     +---------------+
|   CẤP TỈNH    | --> |   CẤP HUYỆN   | --> |    CẤP XÃ     |
+---------------+     +---------------+     +---------------+
                                                    |
                              +---------------------+---------------------+
                              |                                           |
                      +---------------+                           +---------------+
                      | THU NGÂN SÁCH |                           | CHI NGÂN SÁCH |
                      | (Đạt >10% chi)|                           | (QT/DT: >100%)|
                      +---------------+                           +---------------+

Phương pháp nghiên cứu

Cỡ mẫu khảo sát bao trùm toàn bộ 22/22 đơn vị hành chính cấp cơ sở trực thuộc huyện Mai Sơn (gồm 21 xã và 01 thị trấn), cùng sự tham gia cung cấp thông tin của 10 cán bộ chuyên môn thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Mai Sơn (1 Trưởng phòng, 2 Phó trưởng phòng, 4 cán bộ phụ trách Ngân sách nhà nước và 3 cán bộ phụ trách Kế hoạch - Đầu tư) và 66 cán bộ thuộc Ban Tài chính tại các xã, thị trấn (mỗi ban gồm 3 vị trí: Trưởng ban tài chính, Kế toán ngân sách và Thủ quỹ).

Phương pháp chọn mẫu tổng thể toàn diện được lựa chọn nhằm bảo đảm tính khách quan, phản ánh chính xác đặc thù địa bàn miền núi có địa hình chia cắt phức tạp, với các xã vùng sâu cách trung tâm huyện tới 110 km. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ hệ thống báo cáo quyết toán thu chi ngân sách, báo cáo phát triển kinh tế - xã hội huyện Mai Sơn giai đoạn 2015 - 2018; nguồn dữ liệu sơ cấp được trích xuất qua khảo sát thực tế quy trình kiểm soát thanh toán tại Kho bạc Nhà nước huyện.

Tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và so sánh đối chiếu số liệu đa chiều. Lý do lựa chọn các phương pháp này là vì chúng cho phép định lượng hóa chính xác tỷ lệ chênh lệch giữa dự toán và thực chi, phân tích cấu trúc kinh tế của từng khoản mục chi, đồng thời đánh giá được mức độ tuân thủ định mức, tiêu chuẩn theo quy định hiện hành. Toàn bộ chu trình nghiên cứu được triển khai liên tục từ năm 2016 đến năm 2018, định hình các giải pháp ứng dụng đến năm 2021.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế tại huyện Mai Sơn giai đoạn 2016 - 2018 mang lại 4 phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, mức độ tự chủ ngân sách cấp xã ở mức rất thấp. Thu ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện chỉ đáp ứng được trên 10% tổng nhu cầu chi, khiến 22 xã, thị trấn phải phụ thuộc từ 85% đến gần 90% vào nguồn trợ cấp ngân sách cấp trên chuyển về để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ hai, tồn tại sự chênh lệch lớn và liên tục giữa dự toán chi và quyết toán chi ngân sách cấp xã. Tỷ lệ quyết toán so với dự toán (QT/DT) của tất cả 22 xã, thị trấn qua các năm đều vượt ngưỡng 100%, ghi nhận mức thấp nhất là 119,3% và mức cao nhất lên tới 270,2%. Điều này phản ánh công tác lập kế hoạch tài khóa đầu năm chưa sát với nhu cầu thực tế và thiếu tính chủ động trong điều hành.

Thứ ba, cơ cấu chi ngân sách còn mất cân đối giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi quản lý hành chính và hoạt động thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn nhưng còn xảy ra tình trạng lãng phí; các khoản chi an sinh xã hội chưa được ưu tiên phân bổ kịp thời. Hệ quả là trong giai đoạn 2011 - 2016, mục tiêu xây dựng nông thôn mới chỉ đạt 01/04 xã theo kế hoạch đề ra (tương ứng 25% chỉ tiêu), và trên toàn địa bàn huyện chỉ có 01/21 xã đạt chuẩn nông thôn mới.

Thứ tư, nguồn vốn ngân sách phân bổ cho các chương trình mục tiêu quốc gia đã tạo ra tác động xã hội nhưng tốc độ chuyển biến chưa đồng đều. Tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 25,99% năm 2011 xuống 19,4% năm 2016 và duy trì ở mức dưới 17,49% năm 2015; thu nhập bình quân đầu người tăng từ 17,8 triệu đồng lên 29,7 triệu đồng/năm. Tuy nhiên, tỷ lệ hộ nghèo tại các xã vùng cao, biên giới có 6 dân tộc sinh sống vẫn ở mức cao so với mặt bằng chung.

Chỉ tiêu tài chính - kinh tế Giai đoạn 2011 - 2015 Giai đoạn 2016 - 2018 Mức độ thay đổi / Đánh giá
Tự chủ thu/chi ngân sách địa phương Dưới 10% Trên 10% Phụ thuộc >85% ngân sách cấp trên
Tỷ lệ Quyết toán / Dự toán chi cấp xã Trên 100% 119,3% - 270,2% Dự toán chưa sát thực tế phát sinh
Số xã đạt chuẩn nông thôn mới 0/21 xã 01/21 xã Đạt 25% kế hoạch 2011 - 2016
Tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện 25,99% (năm 2011) 19,4% (năm 2016) Giảm 6,59 điểm phần trăm
Thu nhập bình quân đầu người 17,8 triệu đồng/năm 29,7 triệu đồng/năm Tăng 11,9 triệu đồng/năm

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến sự chênh lệch lớn giữa dự toán và quyết toán xuất phát từ việc lập dự toán tại cấp xã còn mang tính hình thức, phương pháp lập ngân sách theo số phát sinh lịch sử thay vì căn cứ vào định mức kinh tế - kỹ thuật và kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, năng lực chuyên môn của đội ngũ kế toán xã không đồng đều, một số cán bộ chưa cập nhật kịp thời các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính và quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý tại huyện Tiền Hải (tỉnh Thái Bình) – nơi đạt tổng thu ngân sách 35 xã, thị trấn hơn 291 tỷ đồng năm 2016, tổ chức đào tạo chuyên sâu đạt tỷ lệ 100% cán bộ tài chính xã và thực hiện tiết kiệm 10% chi thường xuyên – hoặc mô hình tại huyện Gia Lộc (tỉnh Hải Dương) với việc ứng dụng công nghệ thông tin và công khai minh bạch qua đài truyền thanh, có thể thấy huyện Mai Sơn còn thiếu sự phối hợp liên ngành nhịp nhàng giữa Tài chính - Thuế - Kho bạc Nhà nước trong kiểm soát nguồn thu vãng lai và quản lý thanh toán chi đầu tư.

Để nâng cao hiệu quả quản trị trực quan, dữ liệu chi ngân sách của 22 xã cần được biểu diễn dưới dạng biểu đồ cột nhóm thể hiện 3 trục: Dự toán giao đầu năm, Dự toán điều chỉnh và Quyết toán thực tế; kết hợp với biểu đồ đường xu hướng thể hiện biên độ sai lệch QT/DT từng năm. Việc chuẩn hóa hệ thống bảng biểu này sẽ giúp Ủy ban nhân dân huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch dễ dàng nhận diện các đơn vị có rủi ro vượt chi cao để thực hiện thanh tra, chấn chỉnh kịp thời.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Mai Sơn đến năm 2021, bốn nhóm giải pháp trọng tâm cần được thực hiện quyết liệt:

  1. Chuẩn hóa tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực cán bộ: Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch tổ chức các khóa bồi dưỡng chuyên môn định kỳ cho 100% cán bộ thuộc Ban Tài chính tại 22 xã, thị trấn; bảo đảm người làm công tác kế toán đạt trình độ tối thiểu từ trung cấp tài chính - kế toán trở lên; áp dụng 100% phần mềm quản lý ngân sách xã đồng bộ trên địa bàn trong lộ trình 2019 - 2021.

  2. Đổi mới quy trình lập dự toán chi ngân sách sát thực tiễn: Ủy ban nhân dân cấp xã chủ trì phối hợp với các ban ngành, đoàn thể khảo sát chi tiết khối lượng nhiệm vụ từ tháng 6 đến tháng 7 hàng năm; áp dụng định mức chi tiêu theo đúng phân cấp tài khóa của tỉnh Sơn La; phấn đấu mục tiêu giảm biên độ chênh lệch quyết toán trên dự toán xuống dưới 115% vào năm 2021, chấm dứt tình trạng lập dự toán đối phó.

  3. Siết chặt kỷ luật chấp hành và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Cơ quan Kho bạc Nhà nước huyện phối hợp với Chủ tài khoản ngân sách xã thực hiện kiểm soát 100% hồ sơ thanh toán qua Mục lục ngân sách; bắt buộc thực hiện tiết kiệm 10% chi thường xuyên ngay từ khâu phân bổ đầu năm để tạo nguồn cải cách tiền lương; tuyệt đối không phê duyệt thanh toán cho các công trình xây dựng cơ bản chưa rõ nguồn vốn, chấm dứt nợ đọng xây dựng cơ bản tại cơ sở.

  4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và công khai tài chính: Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện xây dựng kế hoạch kiểm tra chuyên đề định kỳ hàng quý đối với các xã có dấu hiệu vượt chi; thực hiện công khai 100% dự toán và quyết toán đã được Hội đồng nhân dân xã phê chuẩn qua bảng niêm yết công cộng, hệ thống truyền thanh cơ sở và trang thông tin điện tử nhằm phát huy vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc và Ban giám sát cộng đồng.

+-------------------------------------------------------------------------------+
|             LỘ TRÌNH GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI ĐẾN NĂM 2021             |
+-------------------------------------------------------------------------------+
  |
  +--> [1. Bộ máy & Nhân sự]   : Chuẩn hóa 100% cán bộ tài chính xã qua đào tạo
  |
  +--> [2. Lập dự toán]        : Giảm sai lệch Quyết toán/Dự toán xuống <115%
  |
  +--> [3. Kiểm soát Kho bạc]  : Tiết kiệm bắt buộc 10% chi thường xuyên
  |
  +--> [4. Giám sát & Công khai]: Công khai 100% tài chính, xóa nợ đọng XDCB

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu cung cấp giá trị tham khảo thực tiễn và học thuật cho 4 nhóm đối tượng:

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tài chính cấp huyện, cấp xã: Cung cấp tài liệu thực tiễn để lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp xã, Trưởng ban tài chính và kế toán xã áp dụng trực tiếp vào quy trình lập dự toán chi thường xuyên, điều hành chi đầu tư xây dựng cơ bản và thiết lập quy chế chi tiêu nội bộ tiết kiệm tại địa phương.
  • Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và huyện (Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch): Sử dụng các cứ liệu phân tích về độ lệch ngân sách và cơ chế điều hành chi để tham mưu hoàn thiện chính sách phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa cấp huyện và cấp xã phù hợp với các huyện miền núi đặc thù.
  • Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công: Sử dụng làm tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp tiếp cận nghiên cứu chu trình ngân sách cấp cơ sở, phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và kỹ thuật đánh giá hiệu lực quản lý tài khóa công.
  • Cán bộ kiểm soát chi thuộc hệ thống Kho bạc Nhà nước và Thanh tra Nhà nước: Tham khảo các tình huống thực tế về kiểm tra chứng từ rút dự toán, quản lý tạm ứng vốn, quản lý quỹ tiền mặt tại xã và xử lý các khoản chi ngoài dự toán phục vụ công tác thanh kiểm tra nghiệp vụ.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao tỷ lệ quyết toán chi ngân sách cấp xã tại huyện Mai Sơn lại vượt xa so với dự toán ban đầu? Nguyên nhân chủ yếu do khâu lập dự toán ban đầu chưa sát thực tế phát sinh, số bổ sung từ ngân sách cấp trên trong năm lớn nhưng chưa được đưa vào dự toán đầu năm, cùng với việc kiểm soát chi tiêu thường xuyên tại một số xã chưa nghiêm, dẫn đến tỷ lệ quyết toán/dự toán đạt từ 119,3% đến 270,2%.

Việc thu ngân sách tại huyện Mai Sơn chỉ đáp ứng trên 10% chi tiêu ảnh hưởng thế nào đến quyền tự chủ tài chính cấp xã? Mức tự chủ thu thấp khiến gần 90% nhiệm vụ chi phải trông chờ vào trợ cấp cân đối từ ngân sách huyện và tỉnh. Điều này làm giảm tính chủ động của chính quyền xã trong việc bố trí nguồn lực đầu tư phát triển hạ tầng và xử lý các vấn đề an sinh xã hội khẩn cấp trên địa bàn.

Quy định tiết kiệm 10% chi thường xuyên được triển khai tại cấp xã như thế nào? Ủy ban nhân dân các xã thực hiện cắt giảm 10% dự toán chi thường xuyên ngay từ khâu giao kế hoạch đầu năm đối với các mục chi quản lý hành chính, hội nghị, tiếp khách, văn phòng phẩm để đưa vào quỹ tích lũy thực hiện cải cách tiền lương theo chỉ đạo của Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La.

Mô hình quản lý ngân sách của huyện Tiền Hải mang lại bài học gì cho huyện Mai Sơn? Mai Sơn có thể học tập Tiền Hải trong việc phối hợp liên ngành Tài chính - Thuế - Kho bạc để khai thác tối đa nguồn thu thuế xây dựng cơ bản vãng lai, chuẩn hóa nghiệp vụ cho 100% cán bộ tài chính xã, kiên quyết không phê duyệt các công trình đầu tư dàn trải khi chưa xác định rõ nguồn vốn.

Vai trò của Ban giám sát cộng đồng trong việc quản lý chi ngân sách cấp xã được thể hiện ra sao? Ban giám sát cộng đồng thực hiện giám sát quá trình thi công, nghiệm thu các công trình xây dựng nông thôn mới từ nguồn vốn đóng góp của nhân dân, theo dõi việc niêm yết công khai thu chi tài chính tại trụ sở xã, qua đó hạn chế thất thoát và phòng chống tham nhũng, lãng phí.

Kết luận

Luận văn đã hoàn thành các mục tiêu khoa học và thực tiễn đề ra với 5 kết quả nổi bật:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung pháp lý về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp xã trên nền tảng Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
  • Định lượng và đánh giá sâu sắc thực trạng quản lý chi ngân sách tại 22 xã, thị trấn huyện Mai Sơn giai đoạn 2016 - 2018 với các số liệu thực chứng rõ ràng.
  • Nhận diện chính xác các tồn tại về chênh lệch quyết toán/dự toán (119,3% - 270,2%) và hạn chế trong phân bổ nguồn lực xây dựng nông thôn mới.
  • Đúc kết các bài học kinh nghiệm quản lý tài chính công từ các địa phương phát triển để vận dụng sáng tạo vào địa bàn miền núi.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với các chỉ số mục tiêu cụ thể, lộ trình thực hiện rõ ràng đến năm 2021.

Các cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương cấp cơ sở cần nhanh chóng tiếp nhận và triển khai áp dụng các khuyến nghị của nghiên cứu nhằm nâng cao hiệu lực quản lý tài khóa công, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội huyện Mai Sơn bền vững.