Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ ĐÓI NGHÈO VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC NHẰM PHÁT TRIỂN CÁC DỊCH VỤ CƠ BẢN ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM Đói nghèo là hiện tượng phổ biến ở nhiều nước trên thế giới và XĐGN được nhiều quốc gia, nhiều tổ chức quốc tế và nhiều nhà khoa học quan tâm đặc biệt. Do vậy, đã có không ít nghiên cứu khoa học trong và ngoài nước liên quan đến đề tài. Dưới đây sẽ hệ thống các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế có liên quan đến đề tài luận án.
Các nghiên cứu về đói nghèo, dịch vụ cơ bản đối với người nghèo và vai trò của chính phủ trong việc giải quyết vấn đề đói nghèo trên thế giới Để góp phần XĐGN ở từng nước và trên toàn cầu, nhiều tổ chức và cá nhân đã tiến hành các nghiên cứu về đói nghèo, các phương thức XĐGN. Trong số đó, phải kể đến một số nghiên cứu điển hình, được coi như là “kim chỉ Nam” trong xây dựng khuôn khổ hành động giải quyết đói nghèo của nhiều quốc gia trên thế giới như các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (NHTG). Một nghiên cứu mang tính toàn cầu về đói nghèo của NHTG “Đánh giá tình trạng nghèo trên thế giới”, được coi là một trong các nghiên cứu khá sớm, có tính toàn diện và hệ thống về vấn đề đói nghèo. Báo cáo của NHTG đưa ra quan niệm người nghèo: “Một người được gọi là nghèo khi không có việc làm, không có đủ tiền để mua lương thực thực phẩm để có thể duy trì được cuộc sống của mình, không có tiền để cho con đi học và cũng không đủ tiền để chữa bệnh khi ốm đau” [60, tr.
Trong báo cáo này, các thước đo về đói nghèo (chủ yếu là đói nghèo về thu nhập) được xác định. Điểm nổi bật trong báo cáo này chính là việc phát hiện và tổng kết các nguyên nhân của đói nghèo, trong đó đặc biệt là sự hạn chế trong tiếp cận các nguồn lực (như vốn, đất đai) cho sản xuất. Từ đó, nhóm nghiên cứu đề xuất với chính phủ các nước là cần chú trọng đến các chính 8 sách tăng khả năng tiếp cận các nguồn lực sản xuất cho người dân. Trên cơ sở đó để tăng được thu nhập cho người nghèo, giúp họ tiếp cận với giáo dục và y tế, có vậy mới thoát khỏi vòng luẩn quẩn của đói nghèo.
Tuy nhiên, khung lý thuyết về giải quyết đói nghèo mà nghiên cứu này đưa ra chưa toàn diện và thiếu cụ thể. Trong công trình nghiên cứu “Hoàn thiện một số chính sách XĐGN chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015”, tác giả Nguyễn Thị Hoa cho rằng có nhiều quan niệm khác nhau về đói nghèo. Có ý kiến cho rằng “Đói nghèo là tình trạng một nhóm người trong xã hội không có khả năng được hưởng một “cái gì đó” ở mức tối thiểu cần thiết [38, tr. Sự khác nhau về “cái gì đó” đã được đề cập đến với ba lý thuyết chủ yếu: lý thuyết của trường phái phúc lợi, trường phái nhu cầu cơ bản và trường phái khả năng.
Theo trường phái phúc lợi, xã hội có hiện tượng đói nghèo khi một hay nhiều cá nhân trong xã hội không có được một mức phúc lợi kinh tế (thường được sử dụng đồng nhất với mức sống) được coi là cần thiết để đảm bảo một cuộc sống tối thiểu hợp lý theo tiêu chuẩn của xã hội đó. Khi đó, tăng thu nhập được xem là điều quan trọng nhất để nâng cao mức sống. Theo cách hiểu này, các chính sách XĐGN sẽ phải tập trung vào việc tăng năng suất, tạo việc làm… qua đó nâng cao thu nhập để người dân có được mức phúc lợi kinh tế cao hơn. Trường phái nhu cầu cơ bản coi “cái gì đó” mà người nghèo thiếu là một tập hợp những hàng hoá và dịch vụ được xác định cụ thể mà việc thoả mãn chúng là điều kiện tiên quyết để đảm bảo chất lượng cuộc sống.
Những nhu cầu cơ bản đó bao gồm: lương thực, thực phẩm, nước, điều kiện vệ sinh, nhà ở, quần áo, giáo dục và y tế cơ sở, giao thông công cộng. Theo trường phái này, để XĐGN, cần có chính sách cụ thể đối với từng loại nhu cầu cơ bản, chứ không chỉ tập trung vào mỗi việc tăng thu nhập cho cá nhân. Trường phái năng lực coi giá trị cuộc sống của con người không chỉ phụ thuộc duy nhất vào độ thoả dụng hay thoả mãn các nhu cầu cơ bản, mà đó là khả năng mà một con người có được, là quyền tự do đáng kể mà họ được hưởng để vươn tới một cuộc sống mà họ mong muốn. Theo cách hiểu này, điều mà các 9 chính sách XĐGN cần làm là phải tạo điều kiện để người nghèo có được năng lực thực hiện các chức năng cần thiết, đi từ những thứ rất cơ bản như đủ dinh dưỡng, có sức khoẻ tốt, tránh được nguy cơ tử vong sớm… đến những nhu cầu cao hơn như được tôn trọng, được tham gia vào đời sống xã hội, có tiếng nói và quyền lực.
Trường phái này khác cơ bản so với các trường phái trên ở chỗ nó chú trọng đến việc tạo cơ hội để phát huy năng lực của người nghèo. Năm 2000, NHTG thực hiện một nghiên cứu khác về đói nghèo trên phạm vi toàn cầu “Báo cáo tình hình phát triển thế giới: tấn công đói nghèo” [63]. Trong đó, NHTG khẳng định bản chất của đói nghèo là đa chiều: Một là, sự khốn cùng về vật chất, được đo lường theo thu nhập hoặc tiêu dùng hay nói cách khác khía cạnh đầu tiên của đói nghèo là đói nghèo theo thu nhập; hai là, sự hưởng thụ thiếu thốn về giáo dục và y tế; ba là, nguy cơ dễ bị tổn thương và dễ gặp rủi ro, tức là khả năng một hộ gia đình hay cá nhân bị rơi vào cảnh đói nghèo về thu nhập hoặc về sức khoẻ; cuối cùng là tình trạng không có tiếng nói và quyền lực của người nghèo. Với phát hiện đói nghèo là đa chiều, các khía cạnh đó có mối quan hệ chặt chẽ với nhau nên NHTG đề xuất chiến lược tấn công đói nghèo với ba trụ cột chính đó là tạo cơ hội, trao quyền và thiết lập mạng lưới an sinh xã hội (ASXH), đồng thời, khuyến cáo các quốc gia 3 điểm: Một, cần có chính sách cụ thể để hỗ trợ người nghèo có được các nguồn lực cần thiết như đất đai, vốn cho sản xuất kinh doanh, tạo thu nhập để thoát đói nghèo về vật chất; hai, cần trợ giúp đặc biệt từ chính phủ về giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch cho người nghèo; ba, phát triển mạng lưới ASXH để giúp người nghèo chống đỡ với những rủi ro, giảm thiểu tổn thương và cần tạo cơ hội nhiều hơn để người nghèo tham gia hiệu quả vào các hoạt động ở địa phương.
Như vậy, qua các khuyến cáo của NHTG có thể thấy để XĐGN, có nhiều dịch vụ cần được cung ứng đến người nghèo, đặc biệt là dịch vụ tín dụng, dịch vụ đào tạo nghề, tạo việc làm và các dịch vụ xã hội (DVXH) khác như giáo dục,y tế, cung cấp nước sạch, nhà ở, dịch vụ bảo hiểm. 10 Năm 2004, NHTG thực hiện nghiên cứu “Báo cáo phát triển thế giới 2004: Cải thiện các dịch vụ để phục vụ người nghèo” [64]. Trong đó, nhóm tác giả làm rõ một số vấn đề như: các dịch vụ nào có thể cải thiện được điều kiện sống cho người nghèo, chính phủ có thể làm gì để các dịch vụ đó có tác dụng, khuôn khổ nào cho việc cung ứng hiệu quả dịch vụ cơ bản cho người nghèo. Báo cáo này đã một lần nữa khẳng định, các dịch vụ có quan hệ trực tiếp đến sự phát triển của con người đó là giáo dục, y tế, nước, phương tiện vệ sinh và điện.
Đây cũng chính là các dịch vụ phục vụ nhu cầu cơ bản của con người theo quan niệm nghèo nghèo của trường phái nhu cầu. Các tác giả cũng nhấn mạnh rằng nghèo nghèo về thu nhập có thể được giải quyết nếu như chính phủ ở các quốc gia nỗ lực trong thực hiện các chính sách tác động đến tạo thu nhập cho người nghèo. Nhóm nghiên cứu cũng chỉ ra bốn lý do khiến cho dịch vụ không đến được với nghèo: i) Chính phủ chi tiêu rất ít cho các dịch vụ mà người nghèo cần; ii) Tiền khó đến tay nhà cung ứng dịch vụ tuyến đầu; iii) Các nhà cung ứng dịch không phải khi nào cũng được đãi ngộ xứng đáng; iv) Mức cầu về dịch vụ của người nghèo thấp do các yếu tố về văn hóa, giới hay khoảng cách xã hội giữa người nghèo và nhà cung ứng dịch vụ còn khá xa. Từ đó, nhóm nghiên cứu gợi ý một số cách thức cung ứng dịch vụ cơ bản cho người nghèo như: chính phủ trung ương cung cấp; ký hợp đồng cung ứng dịch vụ với khu vực ngoài nhà nước hoặc có thể nhượng quyền cung ứng dịch vụ cho tư nhân; chính quyền cấp trên chuyển trách nhiệm cho chính quyền bên dưới, hoặc chuyển trách nhiệm cho cộng đồng, khách hàng, các hộ gia đình [64, tr.
Ngoài ra, không ít các nghiên cứu tại nhiều quốc gia riêng lẻ gắn với điều kiện cụ thể của địa phương. Chẳng hạn, công trình “Phát triển quỹ hỗ trợ các dịch vụ cơ bản cho người nghèo khu vực đô thị” tại thành phố Hyderabad (Ấn Độ) [119], do Trung tâm nghiên cứu quản lý thành phố Hyderabad thực hiện năm 2010. Nhóm nghiên cứu làm rõ khái niệm đói nghèo đô thị, ý nghĩa của việc giảm nghèo, sự cần thiết của việc cung cấp dịch vụ cơ bản (gồm 7 dịch vụ: bảo hiểm về biến động giá, cải thiện nhà ở, cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, giáo 11 dục, y tế và bảo hiểm xã hội) cho người nghèo, ý nghĩa của quỹ hỗ trợ cung cấp các dịch vụ cơ bản. Trên cơ sở đó, nhóm nghiên cứu đã đề xuất quy trình quản lý và phát triển quỹ hỗ trợ dịch vụ cơ bản đối với người nghèo đô thị tại thành phố Hyderabad (Ấn Độ).
Các nghiên cứu về dịch vụ cơ bản cho người nghèo và quản lý nhà nước nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo ở Việt Nam Năm 1995, lần đầu tiên, một nghiên cứu về đói nghèo trên phạm vi cả nước được NHTG thực hiện với tiêu đề “Đánh giá đói nghèo và chiến lược” [67]. Điểm nổi bật của báo cáo này chính là tổng hợp được các quan niệm khác nhau về đói nghèo và đặc điểm của người nghèo ở Việt Nam.