CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1. Khái quát về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về phân cấp quản lý Thuật ngữ phân cấp quản lý (PCQL) đã ra đời và tồn tại trong các Văn kiện, Nghị quyết của Đảng và văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do nhà nước ban hành từ rất lâu từ trước những năm 60 của thế kỷ trước.
Có thể đơn cử một số những văn bản có nhắc tới thuật ngữ phân cấp như: Thông tư liên Bộ Thuỷ lợi-Công An-Bộ tư pháp số 03/TT-TB ngày 23/7/1958 về việc bảo vệ nông giang có quy định: “Đi đôi với việc hướng dẫn nhân dân thực hiện quy chế bảo vệ nông giang, các cấp chính quyền cần PCQL các công trình lớn nhỏ”; hoặc trong Nghị quyết Đại hội III của Đảng nêu rõ “Tăng cường sự lãnh đạo tập trung và thống nhất của Chính phủ trung ương, thực hiện tốt việc PCQL…” [19, tr. 934]; hoặc Nghị định số 94-CP ngày 27/8/1962 của Hội đồng Chính phủ về những quy định về PCQL kinh tế và văn hoá”…Thuật ngữ “phân cấp” được sử dụng chính thức, thường xuyên trong Quyết định số 202/CP ngày 26/5/1981 của Hội đồng Chính phủ về “chức năng, nhiệm vụ và tổ chức việc làm của bộ máy chính quyền thuộc tỉnh và xã”,theo đó Điều 2 quy định: “ Những nhiệm vụ chủ yếu của chính quyền thành phố thuộc tỉnh, thị xã là….quản lí các xí nghiệp công nghiệp….hoặc các cơ sở được tỉnh phân cấp; quản lý nhà ở,…theo sự phân cấp của tỉnh”. Lần đầu tiên thuật ngữ “phân cấp” được sử dụng ở “tầm văn bản luật”, đó là quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND), theo đó tại Điều 8 quy định: “HĐND thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng quyền hạn quy định ở Điều 115 của Hiến pháp, …theo sự phân cấp của chính quyền cấp trên”. Các văn sau đó, và hiện nay là Luật tổ chức CQĐP (2015, sửa đổi, bổ sung 2019) tại Điều 13 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định 11 khác”.
Như vậy PCQL không chỉ là thuật ngữ học thuật mà còn là thuật ngữ pháp lý được quy định trong các VBQPPL. Trước khi xem xét thuật ngữ PCQL, cần nhận biết một số thuật ngữ có liên quan tới PCQL, đó là tập quyền, tản quyền, uỷ quyên và phân quyền. Tập quyền, về cơ bản theo các nhà nghiên cứu luật học tiếp cận có thể là “một phương thức quản lý”; hoặc “ nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước hoặc một phương thức quản lý”, “tập quyền là phương thức quản lý đòi hỏi sự tập trung cao độ, việc giải quyết mọi vấn đề nhà nước tập trung vào chính quyền trung ương (CQTW), ở đó không có sự phân quyền, phân cấp. Mọi hoạt động của các thể cế cộng đồng địa phương đều căn cứ vào những quyết định, chỉ thị của CQTW, chính quyền cấp trên” [30, tr.
Tiếp cận là “nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước, tập quyền là sự tập trung mọi quyền lực vào tay của các cơ quan trung ương. Các cơ quan này nắm trong tay quyền quyết định mọi vấn đề từ trung ương đến địa phương. Cơ quan trung ương điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động của các cơ quan CQĐP…Chỉ có CQTW mới có quyền ban hành VBQPPL. Như vậy theo cách hiểu chung, tập quyền tức là mọi quyền lực tập trung tất cả ở CQTW, bao gồm cả các quyền về ban hành VBQPPL, quyết định ngân sách, tài chính; quyền lực được tổ chức và thực hiện một cách thống nhất từ trung ương cho tới địa phương.
Mọi chính sách, pháp luật đều do CQTW ban hành, CQĐP phải tuân thủ và làm căn cứ trong quá trình hoạt động của mình. Tản quyền, các nhà nghiên cứu đều thống nhất rằng “về bản chất thì tản quyền là biểu hiện của tập quyền, nhưng để hạn chế những nhược điểm của tập quyền, giảm mức độ tập trung của CQTW tại thủ phủ của nó, hạn chế tình trạng quan liêu của CQTW trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh tại các cộng đồng lãnh thổ, để thực hiện các công việc của mình CQTW đặt các bộ phận cơ cấu của mình tại các địa phương để giải quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của trung ương [30, tr. Như vậy, quyền lực vẫn tập trung ở CQTW nhưng nhà nước cử/thành lập/bổ nhiệm đại diện của mình về CQĐP để thực hiện quyền lực nhà nước. Khi thực hiện quyền lực nhà nước thì chính các đại diện này thực hiện quyền lực.
Do vậy về mặt bản chất quyền lực vẫn tập trung trong tay CQTW. 12 Phân quyền, có nhiều cách tiếp cận dẫn tới nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ này. Nếu tiếp cận phân quyền là nguyên tắc phân chia quyền lực thì quyền lực nhà nước được chia thành ba quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Nếu tiếp cận phân quyền theo chiều ngang thì “Phân quyền theo chiều ngang thực chất là sự phân công chức năng, phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành một cơ chế kiểm soát và kiểm chế lẫn nhau để tránh lạm quyền.
Đó là sự phân công giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp [30, tr. Nếu tiếp cận phân quyền theo chiều dọc (theo lãnh thổ) thì “Phân quyền là phân công chức năng, nhiệm vụ quyền hạn giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có những nhiệm vụ, quyền hạn của riêng mình, các cấp không can thiệp vào công việc của nhau, nhưng cấp trên có quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật” [30, tr. Hoặc, “Phân quyền là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước (hiểu theo cấp lãnh thổ), theo đó nhà nước trung ương chuyển giao (bằng Hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự…) trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm” [30, tr. Như vậy phân quyền theo chiều dọc (lãnh thổ) thì các quyền hạn, nhiều vụ được CQTW chuyển giao cho CQTW thông qua Hiến pháp và luật.
CQTW có quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Như vậy dựa các thuật ngữ được đưa ra ở trên thì rõ ràng là tản quyền và phân quyền là có sự khác biệt. Sự khác biệt được thể hiện rõ nét ở chỗ, tản quyền (về bản chất vẫn là tập quyền) thì CQTW thực hiện quyền lực của mình bằng cách thực hiện thông qua cơ quan/người do mình thành lập/bổ nhiệm/cử xuống địa phương (các nhà nghiên cứu gọi là “các cơ quan tản quyền” [30, tr. Các cơ quan tản quyền khi thực hiện quyền lực đó không phải là thực hiện quyền lực của chính mình, thuộc về mình mà là thực hiện quyền lực của CQTW, và về mặt bản chất các cơ quan tản quyền không có quyền lực đó, họ có quyền lực đó là do CQTW uỷ quyền cho họ.
Nên khi CQTW kiểm tra việc thực hiện quyền lực đó của các cơ quan tản quyền thì đó là kiểm tra mang tính mặc nhiên. Tuy nhiên, trong phân quyền thì các địa phương được “trao quyền hạn và toàn vẹn và thực hiện một cách chủ động”, các quyền hạn này được trao thông qua phương thức là quy định trong Hiến 13 pháp và luật chứ không phải do uỷ quyền. Quyền kiểm tra của CQTW đối với CQĐP phải được quy định trong Hiến pháp và Luật. Sau khi làm rõ những thuật ngữ có liên quan, tiếp theo phải đi làm rõ thuật ngữ PCQL.
Mặc dù các văn bản luật có nhắc tới, nhưng thuật ngữ PCQL chưa được định nghĩa trong bất kỳ văn bản luật nào. Tuy nhiên, có nhiều định nghĩa về PCQL được đưa ra bởi nhiều nhà nghiên cứu, trong đó có thể kể tới: Quan điểm của Phipippe Marchand, “PCQL là chính sách thông qua đó các công chức nhà nước trung ương tại địa phương, do nhà nước Trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước kia do các Bộ trực tiếp nắm giữ” [21]. Theo quan điểm này, PCQL chính là tản quyền như đã phân tích ở phía trên. Mà tản quyền thực chất vẫn là tập quyền, tức là quyền lực vẫn tập trung ở CQTW nhưng ở mức độ bớt tập trung hơn so với tập quyền.
Quan điểm của J.Peterson thì cho rằng “là sự chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý, nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ chính phủ trung ương và các cơ quan của nó tới các khu vực của các cơ quan chính phủ, các đơn vị cấp dưới hoặc các cấp chính quyền, các cơ quan chức trách hoặc các tổng công ty nhà nước bán tự chủ, các cơ quan đương cục chức năng hoặc khu vực trong phạm vi toàn địa bàn, hoặc các tổ chức tự nguyện hoặc các tổ chức tư nhân ngoài quốc doanh” [20, tr. Theo quan điểm này, PCQL chính là phân quyền. Sự chuyển giao trách nhiệm, phân bổ nguồn lực từ chính quyền cấp trên cho cấp dưới được thực hiện bằng các quy định của luật. Quan điểm thể hiện trong “Báo cáo của Dự án đánh gia nhu cầu phát triển toàn diện của hệ thống pháp luật Việt Nam” (được hoàn thiện bởi các nhà tài trợ và chuyên gia từ Canada, UNDP, JICA) ngày 8/1/2001 thì “PCQL là sự phân công hợp lý giữa các cấp chính quyền nhà nước thẩm quyền quản lý cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của nó để cho việc thực thi quyền lực nhà nước được tốt hơn” Quan điểm của Viện nghiên cứu hành chính (Học viện Hành chính Quốc gia) đưa ra trong cuốn sách: Thuật ngữ hành chính thì “PCQL là sự phân công hợp lý chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp CQĐP cho phù hợp với đặc điểm của mối cấp 14 nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo của các cấp nhằm thực thi quyền lực nhà nước đạt hiệu quả cao nhất” [26] Quan điểm của PGS.
Nguyễn Kim Sơn, “phân cấp là sự chuyển giao quyền quyết định trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ chính phủ trung ương, chính quyền cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới trong hệ thống hành chính nhà nước” [29, tr.